Jaki stan prawny i faktyczny sprawy uwzględnia organ, a jaki sąd administracyjny?

Organ odwoławczy oraz sąd administracyjny uwzględniają stan prawny i faktyczny sprawy w chwili wydania decyzji. W przypadku spornego postanowienia dotyczącego terenu dawnego cmentarza żydowskiego, analizowano zmiany w ewidencji zabytków oraz konsekwencje dla uzgodnienia pozwolenia na budowę. Sprawa ta została poddana wielokrotnej kontroli organów administracji publicznej i sądu.

Tematyka: stan prawny, stan faktyczny, organ odwoławczy, sąd administracyjny, zabytki, pozwolenie na budowę, ewidencja zabytków, decyzja, postępowanie administracyjne, konsekwencje, interpretacja prawa

Co do zasady organ odwoławczy bada sprawę na bieżąco mając na względzie, że sprawa administracyjna
w toku jej załatwiania może się zmieniać. Organ II instancji też orzeka w sprawie, czyli uwzględnia stan
prawny i faktyczny istniejący w chwili wydawania decyzji (postanowienia) II instancji. Z kolei sąd
administracyjny dokonuje kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych według stanu prawnego
i faktycznego z dnia wydania ostatecznego postanowienia.
Stan faktyczny
Postanowieniem z 10.2016 r., na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 22 ust. 4 i 5, art. 89 pkt 2 ustawy z 23.7.2003 r.
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 710; dalej: OchrZabU) i art. 39 ust. 3 i 4 ustawy
z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: PrBud) Lubelski Wojewódzki
Konserwator Zabytków (dalej: LWKZ) odmówił uzgodnienia pozwolenia na budowę 3 budynków handlowo-
usługowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą.
Przyczyną odmowy uzgodnienia projektu decyzji było to, że planowane roboty budowlane dotyczą terenu
stanowiącego część dawnego cmentarza żydowskiego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zdaniem
organu nie można wykluczyć, że na tym terenie znajdują się szczątki ludzkie, a wykonanie planowanych robót grozi
naruszeniem tych szczątków. Wskazano także, że prowadzenie wszelkich prac ziemnych na terenie, na którym
funkcjonował cmentarz jest niezgodne z religią i tradycja żydowską. Okoliczność, że na przedmiotowym terenie mogą
znajdować się szczątki ludzkie jest nadrzędna w stosunku do ustaleń miejscowego planu obejmującego ten teren,
który zezwala na realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
Na skutek wniesionego przez inwestora (Skarżącego w tej sprawie) zażalenia, Minister Kultury i Dziedzictwa
Narodowego (dalej: MKiDN) zaskarżonym postanowieniem z 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu
I instancji.
W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie
wydania ww. pozwolenia na budowę obszar projektowanej inwestycji, znajdujący się w obrębie cmentarza
żydowskiego, figurował w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zabytek nie znajdował się natomiast ówcześnie
w gminnej ewidencji zabytków przyjętej zarządzeniem Burmistrza Miasta z 8.2012 r. Następnie Burmistrz Miasta
zarządzeniem z 2.2017 r. włączył do powyższej ewidencji były cmentarz żydowski. W związku z powyższym teren
planowanych działań znajduje się aktualnie na obszarze ujętym w gminnej ewidencji zabytków.
Zdaniem Ministra okoliczność złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na realizację ww. inwestycji przed
zamieszczeniem powyżej określonego terenu cmentarza żydowskiego w gminnej ewidencji zabytków nie ma
znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdyż organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego
i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji.
Inwestor zaskarżył postanowienie do WSA, a Sąd uwzględnił wniesioną skargę.
Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 39 ust. 3 PrBud, które miało wpływ na
wynik sprawy.
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż końcowo zarządzeniem z 8.2017 r. Burmistrz Miasta uchylił swoje wcześniejsze
zarządzenie z 2.2017 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku przedmiotowego cmentarza żydowskiego
do gminnej ewidencji zabytków. Sąd ten stwierdził, iż uchylenie przez Burmistrza Miasta zaskarżonego zarządzenia
oznacza, że przestał istnieć przedmiot postępowania, które zainicjowane zostało złożeniem skargi. Uzasadnia to
zatem umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
W ocenie Sądu, w zaistniałym stanie prawnym sprawy należało stwierdzić, że działki inwestycyjne położone na
terenie dawnego cmentarza żydowskiego nie są już wpisane do gminnej ewidencji zabytków, a zatem brak jest
podstaw do zastosowania art. 39 ust. 3 PrBud.
Skarga kasacyjna i wyrok
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł MKiDN, wskazując na bezpodstawne uchylenie postanowienia
organów w związku z nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego polegającego na uznaniu, iż w dniu wydawania

decyzji były cmentarz żydowski nie był włączony do ewidencji gminnej zabytków, co w konsekwencji doprowadziło do
naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że
brak jest podstaw do jego stosowania, w sytuacji gdy w dniu wydania postanowienia przez organ drugiej instancji
przesłanki wskazane w art. 39 ust. 3 PrBud były spełnione, co uzasadniało konieczność uzgodnienia pozwolenia na
budowę.
NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej MKiDN od wyroku WSA w Warszawie z 16.3.2018 r., VII SA/Wa 1067/17,
w sprawie ze skargi Spółki na postanowienie MKiDN w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na
budowę uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Stanowisko NSA
Postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 PrBud, dotyczy obiektu, który został ujęty
w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 OchrZabU. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji
zabytków, organ gminy urzędowo stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go
szczególną formą ochrony nieruchomości. Niemniej jednak w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe
skuteczne zakwestionowanie zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Twierdzenie, że obiekt ujęty
w tejże ewidencji faktycznie nie jest zabytkiem, albowiem nigdy nie posiadał rzeczywistej wartości zabytkowej albo
też ją utracił powinno być, co do zasady, podnoszone w odpowiednim postępowaniu zmierzającym do zmiany
gminnej ewidencji zabytków w zakresie skreślenia z niej obiektu, który nie powinien, w świetle przepisów dotyczących
ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, dłużej w niej figurować.
Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że działki inwestora w chwili wyrokowania nie są wpisane, a więc brak jest
podstaw do stosowania przepisu art. 39 ust. 3 PrBud.
To stanowisko kwestionowane jest przez MKiDN w skardze kasacyjnej. Skoro sąd administracyjny dokonuje
kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych według stanu prawnego i faktycznego z dnia wydania
ostatecznego postanowienia, to w 3.2017 r. kiedy je podejmowano w obrocie prawnym pozostawało zarządzenie
Burmistrza Miasta z 2.2017 r. o włączeniu karty adresowej zabytku nieruchomego ujętego w wojewódzkiej ewidencji
zabytków do gminnej ewidencji zabytków.
NSA uznał, że Sąd I instancji nieprawidłowo dla oceny legalności zaskarżonego aktu uwzględnił stan faktyczny
sprawy z daty rozpoznawania sprawy przed sądem administracyjnym, wadliwie tym samym uznając, że w dniu
wydawania zaskarżonego postanowienia cmentarz żydowski nie był włączony do gminnej ewidencji zabytków, co
w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie było podstaw do zastosowania art. 39 ust. 3 PrBud.
Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem stanu prawnego
i faktycznego sprawy z daty wydania zaskarżonego wyroku, a nie z daty wydania postanowienia, co niewątpliwie
stanowi naruszenie prawa.
Co do zasady organ odwoławczy bada sprawę na bieżąco mając na względzie, że sprawa administracyjna w toku jej
załatwiania może się zmieniać. Organ II instancji też orzeka w sprawie, czyli uwzględnia stan prawny i faktyczny
istniejący w chwili wydawania decyzji II instancji (postanowienia II instancji). Wnioski powyższe wynikają z określonej
w art. 15 KPA zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa
administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia
odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji.
Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie
w II instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją
organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej.
Z kolei sąd administracyjny, do którego wpłynęła skarga inwestora zobowiązany był dokonać kontroli legalności
kwestionowanego aktu z uwzględnieniem art. 133 § 1 ustawy z 30.8.2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: PostAdmU).
Sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem,
co polega na badaniu, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie narusza reguł postępowania
administracyjnego oraz czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada rzeczywistości. Badaniu w postępowaniu
sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu
do stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Sąd zatem badając
legalność zaskarżonego aktu bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący na dzień wydania
zaskarżonego aktu. Zmiana stanu prawnego, powstała po wydaniu zaskarżonego aktu oraz ewentualne zgłoszenie
przez stronę nowych wniosków i żądań są okolicznościami, które nie mogą mieć wpływu na wynik sądowej kontroli
legalności.
Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 PostAdmU będzie takie przeprowadzenie kontroli legalności
zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału

dowodowego zawartego w jej aktach. Rzecz w tym, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza
zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach.
W tej sprawie Sąd I instancji jako podstawę ustaleń faktycznych dla swojego rozstrzygnięcia przyjął okoliczności
zaistniałe już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, które w istocie nie wynikały z akt przedmiotowej sprawy.

Komentarz
Wpisanie obiektu do gminnej ewidencji zabytków determinowało konieczność uzgodnienia pozwolenia na budowę.
Znaczenie dla sprawy miało zatem to kiedy (na który moment) obiekt by wpisany do ewidencji. Na tle tej sprawy NSA
odniósł się do kwestii tego jak stan prawny i faktyczny powinny brać pod uwagę organy administracji orzekające
w sprawie oraz sąd administracyjny. Organy biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili wydawania decyzji.
Natomiast sąd administracyjny bada poprawność wydanej decyzji – stąd nie może on (wprost) stosować zasady, że
uwzględnia okoliczności faktyczne i prawne z dnia wyrokowania.

Wyrok NSA z 21.4.2021 r., II OSK 1814/18,

NSA podkreślił znaczenie uwzględniania stanu faktycznego i prawnego z chwili wydania decyzji. Wyrok ten ma istotne konsekwencje dla interpretacji prawa budowlanego oraz procedur administracyjnych. W rezultacie, organy i sądy muszą uwzględniać aktualny stan prawny i faktyczny w procesie podejmowania decyzji.