Wydanie aktu przez organ niewłaściwy to rażące naruszenie prawa

Tematyka: zarządzenie, organ niewłaściwy, rażące naruszenie prawa, skarga, WSA Olsztyn, Prokurator Rejonowy, nieważność, kompetencje, samorząd terytorialny

Zaskarżonym skargą zarządzeniem w sprawie trybu i zasad przyznawania nagrody dla wyróżniających się
uczniów Wójt Gminy w sposób nieuprawniony wkroczył w kompetencje należące do rady gminy, co stanowi
rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu.
Skarga
WSA w Olsztynie rozpoznał sprawę ze skargi Prokuratora Rejonowego na zarządzenie Wójta Gminy w przedmiocie
trybu i zasad przyznawania nagrody Wójta Gminy dla wyróżniających się uczniów i stwierdził, że zaskarżone
zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.
Prokurator Rejonowy w Nidzicy wniósł skargę na Zarządzenie Wójta Gminy Janowiec Kościelny w sprawie trybu
i zasad przyznania nagrody Wójta Gminy Janowiec Kościelny dla wyróżniających się uczniów. Skarżący zarzucił, że
zostało ono wydane z naruszeniem prawa, a w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z 8.3.1990 r.
o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 1372; dalej: SamGminU) w zw. z art. 90t ust. 4 ustawy 7.9.1991 r.
o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1327 ze zm.; dalej: OświatU) oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez
wydanie zaskarżonego zarządzenia przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego, podczas gdy podejmowanie
uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów jest zastrzeżone do wyłącznej kompetencji
rady gminy. Prokurator, wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia, podnosił, że wkroczenie
wójta w kompetencje rady stanowi taką wadę, która dyskwalifikuje pozostawanie wydanego przez niego zarządzenia
w obrocie prawnym. Ponadto, samodzielną przesłankę do stwierdzenia nieważności tego aktu stanowi brak publikacji
zarządzenia, jako imitacji prawa miejscowego, zastępującego uchwałę rady gminy, w Dzienniku Urzędowym
Województwa Warmińsko-Mazurskiego.
W odpowiedzi na skargę, organ zgodził się z zarzutami skargi i poinformował, że zarządzeniem wyeliminował
z obrotu prawnego kwestionowany skargą akt.
Stanowisko WSA
WSA uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz
art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2019 r.
poz. 2325, dalej: PostAdmU), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności, to jest
zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, m.in. aktów organów jednostek samorządu
terytorialnego, innych niż wymienione w pkt 5, czyli innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach
z zakresu administracji publicznej.
W myśl zaś art. 147 § 1 PostAdmU, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5
i 6 PostAdmU, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane
z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu zostało poddane zarządzenie Wójta Gminy Janowiec Kościelny, które
reguluje tryb i zasady przyznawania nagród dla wyróżniających się uczniów.
Kwestie związane z pomocą materialną dla uczniów regulują przepisy rozdziału 8a OświatU. Zgodnie z art. 90t ust. 4
OświatU, określanie szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na
terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, form i zakresu tej pomocy,
w tym stypendiów dla uzdolnionych uczniów oraz trybu postępowania w tych sprawach zostało powierzone wyłącznej
kompetencji organu stanowiącego gminy. SamGminU natomiast upoważnia organ wykonawczy do stanowienia
aktów normatywnych (zarządzeń porządkowych) jedynie wówczas, gdy brak jest regulacji ustawowej lub innych
przepisów powszechnie obowiązujących, a jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla
zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego i chodzi o przypadek niecierpiący zwłoki (art. 40 ust. 3
i art. 41 ust. 2 SamGminU), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Oznacza to, że wydając zaskarżone skargą
zarządzenie wójt gminy w sposób nieuprawniony wkroczył w kompetencje należące do rady gminy, co stanowi
rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu.
Zarządzenia sprzeczne z prawem są nieważne

Jak wskazał NSA w wyroku z 23.6.2016 r., II OSK 1272/16,
zarządzenia są formą jednostronnego aktu
władczego o charakterze normatywnym lub ogólno-wewnętrznym albo jednostkowo-konkretnym. W wyroku tym
wskazano także, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują, poprzez swoje organy, nałożone na nie zadania
w sferze publicznej.
W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne, jednakże, w tym zakresie obowiązane są do
bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się przestrzeganie swojej właściwości.
W rozpoznawanej sprawie regulowanie kwestii dotyczących zasad i trybu przyznawania nagród dla wyróżniających
się uczniów w drodze zarządzenia organu wykonawczego gminy było nieuprawnione, ponieważ zostało podjęte
z naruszeniem przepisów o właściwości. Takie naruszenie należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.
Zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne, o czym stanowi art. 91 ust. 1 SamGminU. Stosownie
jednak do treści art. 94 ust. 1 SamGminU, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po
upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia
w terminie określonym w art. 90 ust. 1 SamGminU, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Odstąpienie od wskazanego w powołanym przepisie, terminu jednego roku do stwierdzenia nieważności aktu organu
gminy możliwe jest więc wyłącznie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego lub jeżeli
uchybiono obowiązkowi przedłożenia aktu w terminie wynikającym z art. 90 ust. 1 SamGminU. Jednakże, w sytuacji
gdy zarządzenia wójta nie podlega obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru, to w przypadku takiego aktu nie
można mówić o uchybieniu obowiązkowi przedłożenia w wyznaczonym terminie.
Mając na uwadze ww. regulacje stwierdzić należy, że ustawodawca ustanawiając zasady nadzoru i kontroli
legalności aktów organów gminy zakreślił jednoznacznie ramy czasowe i przedmiotowe dopuszczalnej ingerencji
w trwałość tych aktów, zarówno organów nadzoru, jak również sądu administracyjnego. Wynika to wprost
z przepisów art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 i 2 SamGminU. W konsekwencji nie tylko organ nadzoru, ale także sąd
administracyjny, nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, jeżeli nie
stwierdzono ich nieważności z powodu upływu rocznego terminu od ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi
ich przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 SamGminU albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
W takiej sytuacji, o ile sąd administracyjny, na skutek skargi organu nadzoru lub innego uprawnionego podmiotu,
stwierdzi że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności zarządzenia (uchwały) – orzeka wyłącznie o ich
niezgodności z prawem.
W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zaistniała. Sąd stwierdził, że zaszła przesłanka do stwierdzenia nieważności
zaskarżonego aktu, ponieważ został wydany z naruszeniem właściwości przez organ wykonawczy gminy i nie jest to
akt prawa miejscowego. Sam fakt, iż wadliwie wydany akt reguluje materię z zakresu prawa miejscowego, nie
powoduje, że staje się on prawem miejscowym, gdyż do tego niezbędne jest podjęcie aktu przez właściwy organ,
w granicach kompetencji tego organu, z zastosowaniem wymaganej formy aktu oraz zasad jego promulgacji. Wobec
powyższego Sąd nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonego zarządzenia, a jedynie, z uwagi na upływ czasu,
stwierdzić, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa.
Ogłaszanie aktów
Odnosząc się do drugiej z przesłanek nieważności wskazanych przez skarżącego stwierdzić należy, że katalog
aktów prawnych i orzeczeń ogłaszanych w wojewódzkich dziennikach urzędowych jest zawarty w art. 13 pkt 1–10
ustawy z 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019, poz.
461; dalej: AktyNormU). Stosownie do art. 13 pkt 2 AktyNormU, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się
akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty
województwa, powiatu i gminy. Zgodnie zaś z art. 13 pkt 10 AktyNormU ogłoszeniu podlegają inne akty prawne,
informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Żaden przepis prawa
nie wymaga, aby ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa podlegał akt nie będący aktem prawa
miejscowego, chociażby normował materię podlegającą uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Skoro tak,
to brak publikacji zaskarżonego zarządzenia w urzędowym dzienniku promulgacyjnym, nie powoduje nieważności
tego aktu.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu Sąd wskazał, że wydanie aktu prawnego przez organ niewłaściwy stanowi przejaw
rażącego naruszenia prawa. Taka sytuacja zachodzi m.in. wówczas, gdy o pewnych sprawach rozstrzyga organ
wykonawczy gminy, a nie rada gminy, pomimo iż upoważnienie ustawowe wskazuje wprost na kompetencję organu
stanowiącego. Upływ czasu powoduje, że stwierdzenie nieważności takich aktów nie jest jednakże możliwe.
Dodatkowo Sąd wskazał, że wadliwe jest niepublikowanie aktu prawa miejscowego w stosownym wojewódzkim
dzienniku urzędowym.

Wyrok WSA w Olsztynie z 10.8.2021 r., II SA/Ol 355/21,

W omawianym orzeczeniu Sąd wskazał, że wydanie aktu prawnego przez organ niewłaściwy stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa. Taka sytuacja zachodzi m.in. wówczas, gdy o pewnych sprawach rozstrzyga organ wykonawczy gminy, a nie rada gminy, pomimo iż upoważnienie ustawowe wskazuje wprost na kompetencję organu stanowiącego. Upływ czasu powoduje, że stwierdzenie nieważności takich aktów nie jest jednakże możliwe. Dodatkowo Sąd wskazał, że wadliwe jest niepublikowanie aktu prawa miejscowego w stosownym wojewódzkim dzienniku urzędowym.