Kryteria kwalifikowania danego zachowania organu jako akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU

Tematyka: wykazu wydawnictw, recenzowane monografie naukowe, PostAdmU, NSA, sądy administracyjne

Wpis do wykazu wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe nie następuje w formie
decyzji administracyjnej, jak również innego aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Spółki od postanowienie WSA w Warszawie z 12.8.2020 r., II SAB/Wa 118/20,
o odrzuceniu skargi Spółki na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (Minister) w przedmiocie
dodania wydawnictwa do wykazu wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe i postanowił oddalić
skargę kasacyjną.
Jak wskazał Sąd I instancji Spółka wniosła skargę na bezczynność Ministra polegającą na niedopisaniu skarżącej
Spółki do sporządzonego przez Ministra wykazu wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe.
W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że ten wykaz stanowi akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt
4 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej:
PostAdmU). Rozwijając ten pogląd przytoczyła, obszernie wyrażane w piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym,
zapatrywania na temat cech charakteryzujących te formy działania organów administracji publicznej. Zwróciła m.in.
uwagę na to, że tego rodzaju akty (czynności) muszą mieć indywidualny charakter i muszą być skierowane do
konkretnych, imiennie oznaczonych podmiotów. Powinny też wywoływać dla tych podmiotów skutki prawne,
przewidziane przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać
bezpośrednio lub nawet pośrednio na ich sytuację prawną.
WSA wskazał, że sporządzane przez Ministra na podstawie art. 267 ust. 3 ustawy z 20.7.2018 r. Prawo
o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 478 ze zm; dalej: PrSzkolWyżN), wykazy wydawnictw
i czasopism naukowych, o których mowa w art. 265 ust. 9 pkt 1 i 2 PrSzkolWyżN stanowią element procedury
ewaluacji (oceny) jakości działalności naukowej, prowadzonej przez uczelnię akademicką, instytut PAN oraz instytut
międzynarodowy, uczelnię zawodową, instytut badawczy oraz podmiot, wymieniony w art. 7 ust. 1 pkt 8
PrSzkolWyżN, posiadający siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ewaluacja obejmuje osiągnięcia
wszystkich pracowników prowadzących działalność naukową w tych podmiotach (art. 265 ust. 1 i 2 PrSzkolWyżN).
WSA uznał, że wykaz wydawnictw jest aktem (czynnością) odnoszącą się wyłącznie do relacji zachodzących
pomiędzy ocenianym (podlegającym ewaluacji) podmiotem naukowym lub naukowo-dydaktycznym i ministrem do
spraw nauki i szkolnictwa wyższego. Nie dotyczy natomiast w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej wydawnictwa
umieszczonego lub nieumieszczonego w wykazie. Omawiane przepisy prawne nie przyznają wydawnictwu prawa
domagania się umieszczenia w wykazie.
Wobec odrzucenia skargi, Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia.
Stanowisko NSA
Przepis art. 267 PrSzkolWyżN określa podstawowe kryteria ewaluacji. Zgodnie z art. 267 ust. 2 pkt 2 lit.
a PrSzkolWyżN Minister ma określić, w drodze rozporządzenia sposób sporządzania wykazów wydawnictw oraz
sposób ustalania i przypisywania im liczby punktów, mając na uwadze uznaną renomę wydawnictw oraz ich podział
na grupy odpowiadające ich randze. Wykazy, o których mowa w art. 267 ust. 2 pkt 2 PrSzkolWyżN, sporządza
minister i udostępnia w BIP na swojej stronie podmiotowej (art. 267 ust. 3 PrSzkolWyżN).
Konstytucja RP w art. 184 stanowi, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę
działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał
organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zakres
kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny został wskazany w art. 1 ustawy z 25.7.2002 r. Prawo o ustroju
sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2072 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują
wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów
kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami
odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod
względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z art. 1 PostAdmU wynika, że ustawa ta
normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych
sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Zgodnie z art. 3 § 2 PostAdmU kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje
orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; (...) 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności
z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w KPA,
postępowań określonych w działach IV, V, i VI OrdPU, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale I ustawy
o Krajowej Administracji, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zakres kontroli działalności administracji publicznej został określony w sposób pozytywny, w tym znaczeniu, że to
sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, chyba że
ustawa stanowi inaczej. Poza tym właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone
prawne formy działania administracji publicznej.
Wskazać należy, że wpis do wykazu wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe nie
następuje w formie decyzji administracyjnej, jak również innego aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3
§ 2 pkt 4 PostAdmU. W przepisie art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU mowa jest o innych niż określone w pkt 1–3 aktach lub
czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów
prawa, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw
załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji
administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów.
Minister sporządza i udostępnia w BIP na swojej stronie podmiotowej, wykaz wydawnictw monografii naukowych.
Przepisy wymagają, aby zmiany w wykazie wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych
każdorazowo były przygotowane przez KEN. Natomiast Minister nie prowadzi w tym przedmiocie postępowania
administracyjnego w reżimie normatywnym KPA; nie ogłasza naboru wniosków i nie wydaje decyzji administracyjnej
lub innego aktu administracyjnego w sprawie umieszczenia lub odmowy umieszczenia danego wydawnictwa
w wykazie wydawnictw monografii naukowych. Przepis art. 267 ust. 3 PrSzkolWyżN wyznacza Ministrowi obowiązek
sporządzenia i udostępnienia w BIP generalnego wykazu wydawnictw oraz sposobu ustalania i przypisywania im
liczby punktów. Zasady i tryb sporządzania wykazów wydawnictw oraz ustalania i przypisywania im liczby punktów
określa rozporządzenie w sprawie sporządzania wykazów. Umieszczenia wydawnictwa w wykazie nie dokonuje się
w formie decyzji bądź innego indywidualnego aktu administracyjnego. Konieczność sporządzenia wykazu wynika ex
lege, nie ma natomiast podstawy prawnej do jego konkretyzowania w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia (por.
postanowienie NSA z 24.2.2021 r., III OSK 2415/21,
). Sporządzając wykaz wydawnictw Minister nie dokonuje
„rejestracji” wydawnictwa, nie prowadzi też ewidencji wydawnictw wydających monografie naukowe, nie konkretyzuje
żadnego uprawnienia czy obowiązku – ogłasza wykaz wydawnictw, które, w ocenie eksperckiej (zespołu doradczego
lub KEN) – spełniają kryteria określone w rozporządzeniu w sprawie wykazów.
Sąd administracyjny nie może sformułować pod adresem Ministra obowiązku rozpatrzenia wniosku o wpisanie do
wykazu konkretnego wydawnictwa, ponieważ działając poza kognicją naruszyłby konstytucyjną zasadę państwa
prawa (art. 2 Konstytucji RP) i zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Określenie w PostAdmU zakresu
kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza jedynie właściwość
sądów administracyjnych, co nie zamyka drogi sądowej, ponieważ we wszystkich sprawach, które ustawowo nie
zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów, wymiar sprawiedliwości sprawują sądy powszechne (art. 177
Konstytucji RP).
W przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność zasadnie została odrzucona, bowiem sporządzenie wykazu nie
należy do kategorii spraw podlegających orzecznictwu sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–4
PostAdmU. Postanowienia art. 267 ust. 3 PrSzkolWyżN nie stanowią podstawy materialnej uprawnień skarżącego do
wystąpienia z wnioskiem o wpis na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu NSA wskazał na kryteria kwalifikowania działań organów administracji jako tych, które
podlegają kontroli sądów administracyjnych. Akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU są
kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Rolą ustawodawcy było objęcie
kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są
podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla
których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Przedmiotem
rozstrzygnięcia musi być zatem zindywidualizowana forma działania.

Postanowienie NSA z 2.7.2021 r., III OSK 3469/21,

W omawianym orzeczeniu NSA wskazał na kryteria kwalifikowania działań organów administracji jako tych, które podlegają kontroli sądów administracyjnych. Akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Rolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Przedmiotem rozstrzygnięcia musi być zatem zindywidualizowana forma działania.