Rażące naruszenie prawa jako podstawa stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę

Tematyka: rażące naruszenie prawa, postępowanie wznowieniowe, postępowanie nieważnościowe, decyzja administracyjna, stwierdzenie nieważności, WSA Warszawa, NSA, projekt budowlany, błędy w projekcie, obiekty budowlane

Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej
z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia
prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu
prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy
o rażącym naruszeniu prawa.
Stan faktyczny – postępowanie wznowieniowe i postępowanie nieważnościowe
Decyzją z 4.2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z 3.2016 r., uchylającą, po wznowieniu
postępowania, decyzję Starosty z 3.2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu R.B. oraz Skarżącemu
pozwolenia na budowę budynku usługowego z garażem podziemnym, rozbiórkę budynku mieszkalnego
jednorodzinnego i garażu.
Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody złożyła R.B..
Decyzją z 3.2017 r., GINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Skarżący. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy własną
ww. decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody.
Przedmiotem postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w trybie wznowieniowym
w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 KPA. Organ również wyjaśnił na czym polega istota
postępowania wznowieniowego (tzw. „otwarcie na nowo” postępowania, w którym wydano ostateczną decyzję, objętą
wznowieniem – pierwszy zakres przedmiotowy związany z zaistnieniem którejkolwiek z podstaw wznowieniowych;
drugi zakres przedmiotowy – możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją
ostateczną w jej całokształcie) oraz przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 KPA, która stanowiła w okolicznościach tej sprawy
podstawę do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, w którym zapadła ww. decyzja Wojewody.
Przedłożony do zatwierdzenia projekt nie obrazował m.in. rzeczywistego usytuowania kominów znajdujących się na
dachu budynku istniejącego na sąsiedniej działce, w tym zwłaszcza usytuowanych w ostrej granicy. Do akt złożono
zaś dokumenty, z których wynika, że sąsiedni budynek posiada kominy, która to okoliczność nie była znana organowi
wydającemu pozwolenie na budowę, co wynikało z projektu budowlanego. W ocenie GINB, ww. okoliczność spełniała
przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 KPA w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane
(t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: PrBud) oraz w zw. z § 142 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra
Infrastruktury z 12.4.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie
(t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.; dalej: WarTechBudR).
Przed wydaniem pozwolenia na budowę organ powinien dokonać odpowiednich sprawdzeń projektu budowlanego,
w tym czy zapewnione będzie prawidłowe funkcjonowanie przewodów kominowych, które zgodnie z ww. przepisami
rozporządzenia powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym
zakłóceniem ciągu w sposób określony Polską Normą. Konieczność uwzględnienia ww. okoliczności wynika też treść
§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25.4.2012 r. w sprawie
szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1935 ze zm.; dalej: FormaProjBudR12
– rozporządzenie dziś nieobowiązujące), a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud, który wymaga przy projektowaniu obiektu
budowlanego poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób
trzecich. W ocenie GINB, nie można było uznać, mając na uwadze powyższe regulacje prawne, że organ
wznowieniowy rażąco naruszył prawo, uznając, że brak uwidocznienia w projekcie budowlanym kominów istniejących
na dachu budynku na sąsiedniej działce, jest okolicznością istotną, mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu
postępowania oraz po uchyleniu decyzji dotychczasowej, był w analizowanym przypadku, w kontekście art. 35 ust. 1
pkt 2 PrBud, fakt, że inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku usunięcia nieprawidłowości
w dokumentacji projektowej w zakresie wskazanym w postanowieniu Starosty. Inwestor nie doprowadził bowiem
projektu budowlanego do zgodności z wnioskiem o pozwolenie na budowę w części dotyczącej zakresu objętego
opracowaniem. Nie przedłożono bowiem analizy nasłonecznienia we wzywanym zakresie oraz uzgodnienia projektu

z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz z rzeczoznawcą do spraw sanitarnohigienicznych
po uwzględnieniu stanu faktycznego istniejącego budynku znajdującego się na działce sąsiedniej.
W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kontroli dokonuje się w oparciu o stan faktyczny
i prawny istniejący w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia. Wszelkie nowe okoliczności (np. informacje,
wyjaśnienia, dowody), którymi nie dysponował organ wydający decyzję, nie mają zatem istotnego znaczenia.
Powyższą decyzję Skarżący zaskarżył do WSA w Warszawie.
Stanowisko WSA
Wyrokiem z 21.6.2018 r., VII SA/Wa 1978/17,
, WSA w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję
GINB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się
następująco.
Sąd podzielił argumentację organów orzekających w sprawie i podkreślił, że decyzja kontrolowana przez Sąd
zapadła w nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Sąd wyjaśnił, że
rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA zachodzi wtedy, gdy (1) treść decyzji pozostaje
w wyraźnej i oczywiste sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy (2) charakter tego naruszenia powoduje, że (3)
owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
W konsekwencji WSA stwierdził, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej
uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut
rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie
zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być
mowy o rażącym naruszeniu prawa.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od orzeczenia WSA, podnosząc w niej ogólne argumenty dotyczące zasad
prowadzenia postępowania wznowieniowego i nieważnościowego.
Orzeczenie NSA
NSA uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
NSA wskazał, że Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że istniały w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy do
wywiedzenia przez organy administracyjne istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 KPA warunkującej uchylenie
decyzji o pozwoleniu na budowę i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu. Nie
można w tym zakresie doszukać się naruszenia prawa, a tym bardziej jego kwalifikowanej postaci, tj. „rażącego
naruszenia prawa”, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Wskazywana „nowa okoliczność” dotycząca umiejscowienia
kominów na sąsiednim budynku, nie była znana organowi, który wydał pozwolenie na budowę z 2013 r., co też
prawidłowo zostało ocenione przez Sąd I instancji, który kontrolował legalność zaskarżonej decyzji GINB wydanej
w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przede wszystkim z zatwierdzonego pierwotnie projektu
budowlanego nie wynika, aby uwzględniono w nim występowanie kominów na sąsiednim budynku. Zasadniczo
w trakcie postępowania wznowieniowego inwestorzy nie kwestionowali tej okoliczności, wyłącznie gołosłownie
argumentując, że nie jest to „nowa okoliczność”, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 KPA. Ponadto w trakcie
postępowania nieważnościowego projektantka przyznała, że miała świadomość istnienia tych kominów, lecz
w wyniku swojej własnej oceny uznała, że nie ma podstaw do umieszczenia ich w projekcie budowlanym. Wreszcie
w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego strona skarżąca przedstawiła ekspertyzę stanu technicznego
wpływu oddziaływania nowo wybudowanego budynku usługowego na istniejący w ostrej granicy budynek
mieszkalno-usługowy. Jednym z wniosków tej ekspertyzy jest zaś stwierdzenie, że przesłonięte przewody
wentylacyjne ściany granicznej sąsiedniego budynku należy wyprowadzić ponad dach budynku objętego ww.
pozwoleniem z 2013 r. ma koszt właściciela tego budynku.
Okoliczności przedmiotowej sprawy nie potwierdzają argumentacji skargi kasacyjnej jakoby zatwierdzony pierwotnie
przez Starostę projekt budowlany był kompletny. Nie zawierał bowiem informacji dotyczących kominów na sąsiednim
budynku i w konsekwencji czego nie zawierał odpowiednich rozwiązań technicznych, o jakich mowa w § 142 ust. 1 i 2
WarTechBudR w zw. z § 7 ust. 1 FormaProjBudR12, co uprawniało do stwierdzenia, że pierwotne pozwolenie na
budowę zostało wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud z uwagi na niekompletność
projektu budowlanego w odniesieniu do ww. kominów, a tym samym naruszenie uzasadnionych interesów osób
trzecich.

Komentarz
NSA rozpoznał skargę w sprawie o nieważność decyzji wznowieniowej. Po pierwsze wskazał po raz kolejny, że
z rażącym naruszeniem prawa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji możemy mieć do czynienia
jedynie wówczas, gdy dokonana błędna wykładnia przepisów jest oczywiście błędna. Występowanie różnic
w wykładni przepisów nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na tej podstawie. Po drugie NSA

potwierdził, że nową okolicznością w sprawie o wznowienie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę mogą
być błędy w projekcie budowlanym, który pomija elementy obiekty budowlanego, które mają znaczenie dla oceny
projektu budowlanego z uwagi na warunki techniczne określone w rozporządzeniu.

Wyrok NSA z 20.7.2021 r., II OSK 2997/18,

NSA uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podtrzymując argumentację WSA. Rażące naruszenie prawa występuje tylko w przypadku wyraźnej sprzeczności decyzji z przepisem prawa, uniemożliwiającej jej akceptację. Nową okolicznością w procesie wznowienia mogą być błędy w projekcie budowlanym pomijające istotne elementy obiektu budowlanego.