Zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia a zarzuty

Prawo do zgłoszenia zarzutów oraz prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny to dwa alternatywne środki prawne, a przedmioty obu postępowań są różne. Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Starosty Kwidzyńskiego dotyczące nałożenia grzywny w celu przymuszenia na prowadzącą aptekę. W wyroku WSA uzasadniono, dlaczego zażalenie zostało uwzględnione, nie zaś z powodu argumentów zawartych w skardze. Istotą grzywny w celu przymuszenia jest skłonienie zobowiązanego do wykonania określonego obowiązku poprzez dolegliwość finansową. Wskazano, że zarzuty w zażaleniu nie mogą dotyczyć okoliczności objętych art. 33 EgzAdmU, a jedynie wyboru środka egzekucyjnego lub wysokości grzywny. WSA podkreślił, że argumentacja dotycząca niewykonalności obowiązku czy zastosowanego środka egzekucyjnego nie może być uwzględniona w postępowaniu zażaleniowym. W kontekście przepisów EgzAdmU zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, lecz nie dotyczy to postępowania zażaleniowego na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Tematyka: zażalenie, postanowienie, grzywna, przymuszenie, środek prawny, EgzAdmU, zarzuty, WSA, wysokość grzywny, uznania administracyjne

Prawo do zgłoszenia zarzutów oraz prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny to
dwa alternatywne środki prawne, a przedmioty obu postępowań są różne. To zaś oznacza, że prawidłowość
nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności, o których stanowi art.
33 § 1 EgzAdmU.
Stan faktyczny
WSA po rozpoznaniu sprawy ze skargi prowadzącej aptekę na postanowienie SKO w przedmiocie nałożenia grzywny
w celu przymuszenia uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Kwidzyńskiego.
W sprawie tej 11.12.2020 r. Starosta sporządził tytuł wykonawczy i wszczął postępowanie mające na celu
wyegzekwowanie obowiązku pełnienia, ustalonych przez Radę Powiatu dyżurów w systemie dobowym, zgodnie
z harmonogramem, wynikającym z uchwały Rady Powiatu w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek
ogólnodostępnych na terenie powiatu w 2020 r., wydanej na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z 6.9.2001 r. Prawo
farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 974 ze zm.; dalej: PrFarm).
Postanowieniem z 11.12.2020 r. Starosta nałożył na prowadzącą aptekę grzywnę w wysokości 2 000 zł w celu
przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym i wezwał zobowiązanego do uiszczenia
nałożonej grzywny w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania postanowienia.
W uzasadnieniu organ wskazał na upomnienie z 25.11.2020 r. wzywające do wykonania obowiązku polegającego na
pełnieniu przez aptekę ogólnodostępną ustalonych dyżurów oraz to, że zobowiązana nie wykonała tego obowiązku
w kolejnym dniu dyżuru apteki, po dniu doręczenia upomnienia, zgodnie z ustalonym harmonogramem.
W zażaleniu na to postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i wstrzymanie postępowania
egzekucyjnego, zarzucając naruszenie m.in.:
• art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.
1427 ze zm.; dalej: EgzAdmU), poprzez niezastosowanie i niewskazanie w zaskarżonym postanowieniu terminu
w jakim obowiązek ma być wykonany;
• art. 26 § 1 EgzAdmU w zw. z art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 2 EgzAdmU poprzez zastosowanie i wszczęcie
egzekucji administracyjnej pomimo, że starosta nie jest wierzycielem;
• art. 29 § 1 EgzAdmU poprzez niezastosowanie i niezbadanie z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej
i w konsekwencji wszczęcie egzekucji administracyjnej pomimo, że starosta nie jest wierzycielem.
SKO utrzymało w mocy postanowienie Starosty. Skarżąca złożyła skargę do WSA, obszernie ją uzasadniając.
Wyrok WSA
WSA uznał, że skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn niż wskazano w uzasadnieniu skargi.
Zgodnie z treścią art. 119 § 1 EgzAdmU, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy
spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności,
a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.
Z powołanego przepisu wynika, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny.
Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego lub osoby, które mają
nadzorować wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, do wykonania tego obowiązku.
Zgodnie z art. 122 § 1 EgzAdmU, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza
zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 EgzAdmU, a następnie postanowienie o nałożeniu
grzywny. Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia
postępowania egzekucyjnego (art. 33 EgzAdmU i art. 34 EzgAdmU) oraz prawo wniesienia zażalenia na
postanowienie o nałożeniu grzywny.
Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego
poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego,

nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko
dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy
w drodze wykonania zastępczego.
WSA wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano wielokrotnie, że w zażaleniu na
postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności
wskazanych w art. 33 EgzAdmU, tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
Zażalenie takie sprowadzać się może tylko do kwestionowania wyboru środka egzekucyjnego albo wysokości
wymierzonej grzywny, w przypadku gdy nie wniesiono zarzutów opartych na podstawach wymienionych w art. 33 pkt
6 i 8 EgzAdmU.
Dlatego argumentacja zobowiązanego w przypadku postępowania zażaleniowego nie powinna zawierać wskazania
podstaw zarzutu (art. 33 EgzAdmU), jak przykładowo wykonania obowiązku, niewykonalności obowiązku,
niedopuszczalności egzekucji lub zastosowanego środka egzekucyjnego albo zastosowania zbyt uciążliwego środka
egzekucyjnego. Argumentacja ta będzie wówczas bezskuteczna. Miejscem dla jej rozpatrzenia jest wyłącznie
postępowanie zainicjowane wniesieniem zarzutu. Dla sądu administracyjnego argumentacja taka jest prowadzona
poza granicami sprawy i dlatego nie powinna być w ogóle rozważana, poza wskazaniem na jej bezprzedmiotowość.
Ocena prawidłowości wszczęcia postepowania egzekucyjnego i badanie wymogów tytułu wykonawczego
określonych w art. 27 EgzAdmU nie jest dopuszczalne w postępowaniu w przedmiocie nałożenia grzywny w celu
przymuszenia.
Wskazać trzeba, że w aktualnym stanie prawnym (w brzmieniu obowiązującym od 30.7.2020 r.), zgodnie z art. 33 § 1
EgzAdmU zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego,
zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Przepis art. 33 § 2 EgzAdmU wskazuje wyraźnie co może być
podstawą tego zarzutu.
Argumentacja skargi sprowadza się w zasadniczej mierze do kwestionowania dopuszczalności, względnie celowości
prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ta zaś argumentacja (zarzuty skargi) nie mogła być skutecznie
podniesiona w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na
podstawie art. 122 EgzAdmU i pozostawała poza zakresem kognicji sądu w niniejszej sprawie.
Prawo do zgłoszenia zarzutów oraz prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny to dwa
alternatywne środki prawne, a przedmioty obu postępowań są różne. To zaś oznacza, że prawidłowość nałożonej
grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności, o których stanowi art. 33 § 1 EgzAdmU,
a do tego ewidentnie zmierzają zarzuty skargi. Zatem argumenty o nieistnieniu egzekwowanego obowiązku nie
mogły podlegać ocenie w rozpatrywanej sprawie.
Przyczyna uchylenia rozstrzygnięć
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie uzasadnił jednak wysokości grzywny. Za takowe
nie sposób bowiem uznać lakonicznej wypowiedzi, że grzywna ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku
przez zobowiązanego. Skoro stan ten zaakceptowało Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, to zasadny okazał się
zarzut naruszenia w tym zakresie art. 121 § 2 EgzAdmU.
Z mocy art. 18 EgzAdmU, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają
odpowiednie zastosowanie przepisy KPA, a więc również przepisy nakazujące organom administracji publicznej
podejmować z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu
faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 KPA), w sposób wyczerpujący
zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 KPA).
Przewidziana w art. 121 § 1–4 EgzAdmU możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu
przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego. Niewątpliwie bowiem, w każdej sytuacji, gdy
przepis prawa pozostawia organowi swobodę w określeniu wysokości nałożenia grzywny czy kary, mamy do
czynienia z uznaniem administracyjnym. To zaś wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz
z uzasadnieniem dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Niewskazanie przez organ egzekucyjny
przesłanek, jakimi kieruje się przy ustalaniu wysokości wymierzanej grzywny w celu przymuszenia oznaczałoby
całkowitą dowolność w ustalaniu wysokości grzywny, a w istocie prowadziłoby do wyłączenia kontroli takich
rozstrzygnięć.
Komentarz
Wymierzenie przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia odbywa się w ramach przysługującemu temu
organowi uznania administracyjnego. Wysokość grzywny musi być zatem wyraźnie przez organ uzasadniona.
W zażaleniu na postanowienie o wymierzenie grzywny można kwestionować m.in. zasadność wymierzenia grzywny

w określonej wysokości. Nie można prezentować argumentów, które uderzają w zasadność w ogóle wszczęcia
egzekucji administracyjnej. To obszar środka odwoławczego – zarzutów, a nie zażalenia.
Wyrok WSA w Gdańsku z 5.5.2021 r., I SA/Gd 270/21,

W wyroku WSA podkreślono, że organ I instancji nie uzasadnił wysokości nałożonej grzywny, naruszając art. 121 § 2 EgzAdmU. W kontekście uznania administracyjnego organ egzekucyjny musi uzasadnić wysokość grzywny, co nie zostało w niniejszej sprawie wykonane. W takich przypadkach organ pozostawia stronom możliwość odwołania się od decyzji poprzez zarzuty. W zażaleniu na postanowienie o wymierzenie grzywny należy kwestionować zasadność wysokości grzywny, a nie sam fakt wszczęcia egzekucji administracyjnej. Wyrok WSA wskazał na konieczność uzasadnienia wysokości grzywny w postępowaniu egzekucyjnym, aby nie dopuścić do arbitralności w jej wymiarze.