Pozwolenie na użytkowanie a postępowanie naprawcze
Wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wyklucza konieczność postępowania naprawczego w przypadku ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego. Sprawa dotyczyła decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia placu zabaw do zgodności z prawem. Orzeczenie WSA w Białymstoku potwierdza brak podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego po wydaniu pozwolenia na użytkowanie.
Tematyka: pozwolenie na użytkowanie, postępowanie naprawcze, stan faktyczny, organ nadzoru budowlanego, zgodność z projektem budowlanym, inwestor, legalność obiektu, proces inwestycyjny, prawomocność, wyrok sądu
Wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wyklucza konieczność postępowania naprawczego w przypadku ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego. Sprawa dotyczyła decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia placu zabaw do zgodności z prawem. Orzeczenie WSA w Białymstoku potwierdza brak podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego po wydaniu pozwolenia na użytkowanie.
Wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wskazuje na brak podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w zakresie ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego. Uwagi ogólne Sprawa dotyczyła decyzji organu I instancji o odstąpieniu od nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia placu zabaw do stanu zgodnego z prawem. Istotne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy wynikają z części prawnej uzasadnienia omawianego tutaj orzeczenia. WSA w Białymstoku wyraźnie wskazał na brak możliwości prowadzenia postępowania naprawczego względem inwestycji, dla której wcześniej wydano już pozwolenie na użytkowanie. Wynika to z istoty i celu pozwolenia na użytkowanie. Orzeczenie Zaskarżoną decyzją WINB po rozpatrzeniu odwołania od decyzji PINB orzekającej o odstąpieniu od nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia placu zabaw zlokalizowanego do stanu zgodnego z prawem, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. WSA dostrzegł wadliwość obu decyzji i uchylił zarówno decyzję organu I instancji, jak i organu II instancji. Stanowisko WSA WSA wskazał, że faktyczny problem prawny wymagający rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy postepowanie dotyczące realizacji placu zabaw na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę wraz z dwoma budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i całą infrastrukturą techniczną, może być prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w sytuacji istnienia w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Mimo bowiem, że organy w swoich decyzjach podkreślały, że zostało wydane pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie, które obejmowało również plac zabaw, nie oceniły prawidłowo jaki skutek prawny ma ta okoliczność na prowadzenie niniejszego postępowania. Stosownie bowiem do art. 59 ust. 1–3 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: PrBud), według stanu prawnego na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ust. 1 PrBud. Właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (ust. 2). Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót (ust. 3). Zgodnie z art. 59a PrBud właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W aktach sprawy w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji odnotowano, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie decyzji i obiekt nadaje się do użytkowania. Podkreślić należy, że w samej sentencji decyzji nie wskazano działki nr (...), jednakże nie ma wątpliwości, że sam protokół kontroli wskazuje również na tą działkę. Także wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożony przez inwestora wymienia tą działkę, która zresztą jest objęta w/w pozwoleniami na budowę. Jak zatem wynika z przytoczonych wyżej przepisów, wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu oznacza, że został on wykonany zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie dokonał kontroli obiektu pod kątem zgodności wykonanych robót z projektem i pozwoleniem na budowę. Wydanie zatem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wskazuje na brak podstaw do prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania naprawczego w zakresie ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego. Jak stwierdził NSA w wyroku z 7.5.2014 r., II OSK 2925/12, : „Jeżeli organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stwierdzi konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 PrBud, to powinien z urzędu wszcząć takie postępowanie w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy zarówno do prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, jak i do prowadzenia postępowania naprawczego, to brak jest racjonalnych przesłanek do prowadzenia odrębnych postępowań”. W niniejszej sprawie organ nie stwierdził nieprawidłowości, wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie i pozostaje ona w obrocie prawnym. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Instytucja pozwolenia na użytkowanie została wprowadzona między innymi w celu zagwarantowania inwestorowi takiego zakończenia prawnego procesu inwestycyjnego, aby mógł on korzystać ze zrealizowanej i zakończonej prawnie inwestycji – użytkować obiekt. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 KPA, stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, iż może on prawnie korzystać ze zrealizowanego w sposób legalny obiektu budowlanego i to w pełnym znaczeniu tego „korzystania”, jako korzystanie z rzeczy (obiektu stanowiącego nieruchomość lub jej część), tak w znaczeniu publiczno-prawnym jak i prywatno-prawnym (A. Plucińska-Filipowicz, Prawo Budowlane w Orzecznictwie Sądów Administracyjnych (w:) Nieruchomości 2012, nr 8). Istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Jest to sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności – art. 6 i 7 KPA i podważa zaufanie do organów państwa (tak: NSA w wyroku z 1.8.2012 r., II OSK 2012/11, ). Jak wskazuje się w utrwalonym w tej kwestii orzecznictwie sądowym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przesądza bowiem o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego – dotyczy to trybu zwykłego, jak i wznowieniowego. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy postępowanie legalizacyjne oraz proces inwestycyjny i wyklucza możliwość ponownego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 PrBud i art. 51 PrBud (tak m.in. NSA w wyroku z 7.11.2019 r., II OSK 1051/18, ; z 2.2.2018 r., II OSK 1628/17, i z 18.1.2018 r., II OSK 807/16, ). Poglądy te Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podzielił. Mając na uwadze również stwierdzenia organów obu instancji zawarte w uzasadnieniach, organy również tą okoliczność dostrzegały, niemniej jednak nie wyciągnęły z niej prawidłowych wniosków. WSA wskazał, że w tym stanie rzeczy organy powinny były rozważyć możliwość zastosowania art. 105 KPA z uwagi na jej bezprzedmiotowość. Postępowanie takie może być prowadzone jedynie wtedy, gdy ma swój przedmiot określony hipotezą art. 51 ust. 1 pkt 2 PrBud. Jeśli ustalono, iż przedmiotu takiego nie ma, a tak należy przyjąć wobec uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu po przeprowadzonej kontroli, to postępowanie powinno podlegać umorzeniu. Ewentualne prowadzenie postępowania w zakresie prawidłowości wykonanych robót byłoby możliwe dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jednakże kwestia ta dalece wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Komentarz W omawianym wyroku WSA w Białymstoku odniósł się do problemu dopuszczalności i zasadności prowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do obiektu budowlanego, który objęty został już pozwoleniem na użytkowanie. Sąd rozpoznał skargę na decyzję WINB w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję PINB, wskazując na bezprzedmiotowość postępowania i podstawy do jego umorzenia przez organ I instancji. W orzeczeniu Sąd podkreślił znaczenie pozwolenia na użytkowanie, które potwierdza prawidłowość wykonania obiektu budowlanego zgodnie z pozwoleniem na budowę. Po wydaniu takiego pozwolenia ponowne badanie legalności obiektu budowlanego nie jest już dopuszczalne. Orzeczenie jest prawomocne. Wyrok WSA w Białymstoku z 27.7.2021 r., II SA/Bk 320/21,
Orzeczenie WSA stanowi istotną gwarancję dla inwestora, potwierdzając zgodność z prawem wykonanego obiektu budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy postępowanie legalizacyjne i wyklucza ponowne badanie legalności obiektu. Wyrok WSA w Białymstoku z 27.7.2021 r. jest prawomocny.