Cel postępowania scaleniowego

Tematyka: postępowanie scaleniowe, Starosta, WSA, odmowa, legitymacja wnioskowa, ewidencja gruntów, działki, gospodarstwa rolnicze

Postępowanie scaleniowe nie może być traktowane jako instrument do zmiany klasyfikacji gruntów przyjętej
przez organ ewidencyjny w odniesieniu do pojedynczych właścicieli gruntów, którzy kwestionują dokonane
uprzednio zmiany w ewidencji gruntów.
Stan faktyczny
E.P. i S.P. (właściciele nieruchomości) zwrócili się do Starosty z wnioskiem o wszczęcie postępowania scaleniowego
dotyczącego działek o numerach: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 oraz działek przyległych, przez które przebiega ulica.
Wnioskodawcy wskazali, że dokonane w 2019 r. zmiany w EGiB, dotyczące sposobu użytkowania przedmiotowych
działek, wpisane zostały pośpiesznie i niezgodnie z wymaganiami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów
i budynków, przez co mają istotny wpływ na decyzje podatkowe, a równocześnie nie zawierają informacji o spornych
odcinkach granic. Wnieśli także o to, aby w wyniku scalenia Gmina została właścicielem gruntów, przez które
faktycznie przebiega ulica, a w konsekwencji ulica ta uzyskałaby status drogi gminnej.
Obszar scalenia został następnie rozszerzony przez S.P. o działki nr 11 i 12, w odniesieniu do których wskazał, że
planuje zbudować staw na podstawie zgłoszenia wodno-prawnego i dlatego niezbędnym będzie zwiększenie
dopływu wód gruntowych poprzez wybudowanie drenu odwadniającego. Jego budowa będzie miała sens jedynie
w połączeniu z remontem przez Gminę ulicy. Poprawa gospodarowania obejmuje także planowane dołączenie do
grupy rolników zajmujących się hodowlą ryb.
Starosta na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z 26.3.1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 908
ze zm.; dalej: ScalGrU) wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego.
Starosta uzasadniając decyzję wskazał, że na tak małym obszarze niemożliwe jest prawidłowe rozwiązanie
problemów ogólnospołecznych, ekologicznych, ekonomicznych i technicznych na wsi, a dla takiego obszaru nie da
się prawidłowo ukształtować rolnej i przestrzeni produkcyjnej, która da możliwość poprawy życia i pracy na wsi.
Zwłaszcza, że przedmiotowe działki znajdują się w przeważającym obszarze w terenach zabudowy mieszkaniowej,
a nie w trenach rolnych lub leśnych.
Według Starosty główne kryteria pozytywnego rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania scalenia gruntów to:
poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, zmniejszenie ilości
działek w poszczególnych gospodarstwach rolnych, zmniejszenie ilości działek o kształtach niedogodnych do uprawy
mechanicznej, wydzielenie gruntów ekwiwalentnych dla rolników w niewielkiej odległości od siedziby gospodarstwa,
dostosowanie granic działek do systemu urządzeń melioracji wodnych i rzeźby terenu. Jednak w ocenie organu
I instancji żadne z tych kryteriów w wyniku przeprowadzonego scalania nie byłoby spełnione. Ponadto wszczęcie
postępowania scaleniowego na obszarze przedmiotowych nie spełniłoby celu przeprowadzenia scalania gruntów,
wynikającego z art. 1 ust. 1 ScalGrU.
S.P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a decyzja ta była przedmiotem skargi do WSA.
Stanowisko WSA
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa
w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu
faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie
wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana
na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd
uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 3 ust. 3 ScalGrU. Zgodnie z tym przepisem odmowa
wszczęcia postępowania scaleniowego następuje w drodze decyzji starosty.
Odmowa postępowania scaleniowego w formie decyzji
Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 2 ScalGrU postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości
właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli

gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Z zestawienia tych
dwóch przepisów wynika, że jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego nie może zostać uwzględniony,
to wówczas organ odmawia wszczęcia postępowania scaleniowego, przy czym odmowa ta odbywa się w formie
decyzji administracyjnej. Zanim jednak dojdzie do wydania takiej decyzji należy zbadać, czy w toku postępowania
osiągnięte zostaną cele wskazane w art. 1 ScalGrU. Dopiero negatywny wynik takiego badania daje podstawę do
wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania.
Ustawodawca nie wskazał co prawda wprost z jakich powodów organ zobligowany jest odmówić wszczęcia
postępowania scaleniowego. Nie budzi jednak wątpliwości to, że taka odmowa powinna nastąpić wtedy, gdy już
z treści wniosku wynika, że został on złożony w innym celu, niż ten, jakiemu w świetle ustawy scaleniowej służyć ma
scalenie. W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja występuje w realiach rozpoznawanej sprawy. Z uzasadnienia wniosku
o wszczęcie postępowania scaleniowego wynika bowiem, że powodem jego złożenia jest wcześniejsze dokonanie
zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek, których właścicielami są wnioskodawcy. Zdaniem
wnioskodawców, w tym skarżącego, zmiany te zostały wpisane do ewidencji pośpiesznie oraz na podstawie
wadliwego operatu, do którego wpisano nieprawidłowe dane dotyczące sposobu użytkowania działek. Wnioskodawcy
zabiegają o wszczęcie postępowania scaleniowego w celu doprowadzenia danych zawartych w ewidencji do
zgodności ze stanem faktycznym i usunięcia zaistniałych według nich w tym zakresie nieprawidłowości.
Dodatkowo wnioskodawcy domagają się, aby w wyniku scalenia dokonano stosownych modyfikacji danych ewidencji,
a przy okazji aby doprowadzono do stanu, w którym Gmina L. zostałaby właścicielem gruntów, przez które przebiega
ulica. Ulica ta stała by się wówczas drogą gminną, której użytkowanie podlega ustawie z 20.6.1997 r. Prawo o ruchu
drogowym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 450).
Wskazany powyżej cel wynika także z treści odwołania oraz skargi.
W ocenie Sądu tak oznaczone cele, dla realizacji których skarżący zabiega o wszczęcie postępowania scaleniowego
nie mieszczą się w zakresie celów, jakim w obowiązującym stanie prawnym ma służyć scalenie. Jak wynika bowiem
z art. 1 ust. 1 ScalGrU celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania
w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych,
racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji
wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.
W świetle przytoczonego przepisu tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania odbywać się ma poprzez
poprawę struktury obszarowej. Nie sposób jednak mówić o takiej poprawie w sytuacji, gdy działki skarżącego i jego
żony objęte wnioskiem tworzą już zwarty obszar, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Ponadto, jak
prawidłowo ustaliły organy, są to działki z prawidłowo ukształtowanym rozłogiem. Nie sposób też nie przyznać racji
organom, że działki maja dogodny kształt do uprawy mechanicznej. Bez wątpienia też nie zachodzi potrzeba
dostosowania granic do systemu urządzeń melioracji wodnych czy rzeźby terenu.
Postępowanie scaleniowe nie może być traktowane jako instrument do zmiany klasyfikacji gruntów przyjętej przez
organ ewidencyjnych w odniesieniu do pojedynczych właścicieli gruntów, którzy kwestionują dokonane uprzednio
zmiany w ewidencji gruntów. Stanowisko, jakie w tym zakresie zaprezentowały organy, zasługuje na pełną aprobatę.
Legitymacja wnioskowa
WSA zgodził się także z organem odwoławczym, że przeszkodą do wszczęcia postępowania jest również to, że
wniosek zmierzający do zainicjowania postępowania scaleniowego pochodzi wyłącznie od skarżącego i jego żony.
Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 ScalGrU wniosek o wszczęcie postępowania powinna złożyć większość właścicieli
gospodarstw położonych na projektowanym obszarze scalenia. Jeżeli zatem wniosek pochodzi od właścicieli tylko
jednego gospodarstwa rolnego, to wówczas na podstawie art. 3 ust. 3 ScalGrU obowiązkiem organu jest wydanie
decyzji o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego. Przepis ten posługuje się pojęciem „właścicieli
gospodarstw rolnych”, więc dotyczy sytuacji, gdy tych gospodarstw rolnych jest więcej niż jedno. Przyjmując zatem
nawet, że skarżący i jego żona mogliby zostać uznani za właścicieli gospodarstwa rolnego, to aby wniosek
o wszczęcie postępowania mógł odnieść skutek, o scalenie powinni wnioskować równocześnie właściciele jeszcze
innego gospodarstwa rolnego.
Orzeczenie nie jest prawomocne.

Komentarz
WSA w Gliwicach odniósł się do problemu podstaw odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Te
przypadki nie są wskazane wprost w ustawie. Przepisem ogólnym w tym zakresie jest przepis art. 61a § 1 zd. 1 KPA,
zgodnie z którym – żądanie, o którym mowa w art. 61 KPA, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub
z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje
postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taką inną uzasadnioną przyczyną może być to, że cel danego
postępowania wynikający z ustawy nie jest zgodny z celem, który chce uzyskać wnioskodawca. Prowadzenie

postępowania w takiej sytuacji i tak nie może doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy w określonym zakresie.
W rozpoznawanej przez WSA w Gliwicach sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania był także brak
legitymacji wnioskowej.

Wyrok WSA w Gliwicach z 20.8.2021 r., II SA/Gl 518/21,

WSA uznał decyzję starosty za prawidłową, a skargę za bezzasadną. Postępowanie scaleniowe zostało odmówione ze względu na brak zgodności celów wnioskodawców z celem ustawy scaleniowej oraz brak legitymacji wnioskowej. WSA wskazał, że przeszkodą do wszczęcia postępowania jest fakt, że wniosek pochodził tylko od skarżącego i jego żony.