Dokumenty służące do ustalenia wartości zamówienia na roboty budowlane jako informacje publiczne

Po upublicznieniu informacji, jaką kwotę zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, informacje wynikające z dokumentów, na podstawie których dokonano zaplanowania kosztów prac projektowych oraz planowania kosztów robót budowlanych, jak również treść tych dokumentów podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w przepisach regulujących dostęp do informacji publicznej, jeśli dokumenty te służą wykonywaniu zadań publicznych – stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek o udzielenie informacji „T.” sp. z o.o. zwróciła się do PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. o udostępnienie m.in.: dokumentów dotyczących szacowania wartości zamówienia dla inwestycji stanowiącej rezultat postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego; elementów składowych wartości szacunkowej zamówienia, która stanowiła podstawę kwoty, jaką zamawiający podał bezpośrednio przed otwarciem ofert; podania źródeł wiedzy o cenach poszczególnych czynników i okoliczności wchodzących w skład przedmiotu zamówienia oraz mających wpływ na jego wykonanie. Organ poinformował „T.” sp. z o.o., że dokumenty i informacje dotyczące szacowania wartości zamówienia dla przetargu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: DostInfPubU). Mają one charakter wewnętrzny oraz roboczy i nie stanowią części dokumentacji przetargowej. Skarga na bezczynność organu „T.” sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. wskazując, że jest ona organem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej informacji, a z prowadzonej korespondencji wynika, iż organ ten jest w posiadaniu wnioskowanej informacji. W art. 4 ust. 1 pkt 5 DostInfPubU, jako podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazano m.in. podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Skarżąca twierdziła, że nie można uznać za dokument wewnętrzny dokumentów związanych z działalnością komisji przetargowej, które stanowią informację o działalności organu m.in. w zakresie szacowania wartości zamówienia, od tej wartości zależy bowiem tryb, w jakim prowadzone będzie postępowanie o udzielenie zamówienia. Stanowisko WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał go do rozpatrzenia wniosku skarżącej. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu, jest to bowiem podmiot utworzony przez PKP S.A. – jednoosobową spółkę Skarbu Państwa do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, zaś jednym z jego zadań jest budowa, rozwój i modernizacja sieci kolejowej. W ocenie Sądu, dokumenty dotyczące postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na zaprojektowanie i wykonanie robót stanowią informację publiczną, związane są bowiem z realizacją zadania publicznego oraz dysponowania mieniem publicznym. NSA – Dokumenty wewnętrzne a dokumenty służące ustaleniu wartości zamówienia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wbrew twierdzeniom organu sam fakt, że żądane do udostępnienia dokumenty są opatrzone klauzulą „do użytku wewnętrznego”, nie ma charakteru przesądzającego o ich kwalifikacji jako „dokumentu wewnętrznego”. Pojęcie „dokumentu wewnętrznego” odnosi się przede wszystkim do tych dokumentów, które nie są skierowane na zewnątrz i służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu podglądów i stanowisk oraz mogą określać zasady działania w danych sytuacjach, czy też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z 23.6.2021 r., III OSK 2374/21, ; wyrok NSA z 29.11.2019 r., I OSK 1561/18, ). NSA podkreślił, że postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne, a zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie z 29.1.2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1843). Bezpośrednio przed otwarciem ofert, które jest jawne, zamawiający podaje kwotę, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Zamawiający wybiera ofertę najkorzystniejszą na podstawie kryteriów oceny ofert, którymi są cena lub koszt albo cena lub koszt i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia. W orzecznictwie NSA przyjęto, że po upublicznieniu informacji, jaką kwotę zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, do wiadomości publicznej w trybie i na zasadach określonych w DostInfPubU mogą być przekazane informacje wynikające z kosztorysu inwestorskiego, jak również udostępnieniu może podlegać jego treść (zob. wyrok NSA z 24.8.2017 r., I OSK 3168/15, ). W ocenie NSA odnosi się to również do drugiego ze sposobów ustalenia wartość zamówienia na roboty budowlane, czyli udostępnienia dokumentów na podstawie, których dokonano zaplanowania kosztów prac projektowych oraz planowania kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym, jeżeli przedmiotem zamówienia jest zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333). W uzasadnieniu wyroku wskazano, że obowiązek udostępnienia dokumentów, na podstawie których dokonano planowania kosztów prac projektowych oraz robót budowlanych wynika z tego, że w tej sprawie dotyczą one realizacji zadania publicznego, jaką jest prowadzenie działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi oraz dysponowania mieniem publicznym. Wyrok NSA z 7.9.2021 r., III OSK 3211/21,

Tematyka: informacje publiczne, dokumenty, wartość zamówienia, roboty budowlane, przetarg, informacja publiczna, Naczelny Sąd Administracyjny, dokumenty wewnętrzne, Dostęp do informacji publicznej, postępowanie o udzielenie zamówienia, Prawo zamówień publicznych, NSA

Po upublicznieniu informacji, jaką kwotę zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia,
informacje wynikające z dokumentów, na podstawie których dokonano zaplanowania kosztów prac
projektowych oraz planowania kosztów robót budowlanych, jak również treść tych dokumentów podlegają
udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w przepisach regulujących dostęp do informacji
publicznej, jeśli dokumenty te służą wykonywaniu zadań publicznych – stwierdził Naczelny Sąd
Administracyjny.
Wniosek o udzielenie informacji
„T.” sp. z o.o. zwróciła się do PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. o udostępnienie m.in.: dokumentów dotyczących
szacowania wartości zamówienia dla inwestycji stanowiącej rezultat postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego; elementów składowych wartości szacunkowej
zamówienia, która stanowiła podstawę kwoty, jaką zamawiający podał bezpośrednio przed otwarciem ofert; podania
źródeł wiedzy o cenach poszczególnych czynników i okoliczności wchodzących w skład przedmiotu zamówienia oraz
mających wpływ na jego wykonanie. Organ poinformował „T.” sp. z o.o., że dokumenty i informacje dotyczące
szacowania wartości zamówienia dla przetargu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6.9.2001 r.
o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: DostInfPubU). Mają one charakter
wewnętrzny oraz roboczy i nie stanowią części dokumentacji przetargowej.
Skarga na bezczynność organu
„T.” sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PKP
Polskich Linii Kolejowych S.A. wskazując, że jest ona organem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej
informacji, a z prowadzonej korespondencji wynika, iż organ ten jest w posiadaniu wnioskowanej informacji. W art. 4
ust. 1 pkt 5 DostInfPubU, jako podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazano m.in. podmioty
wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które
wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa,
jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą
w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Skarżąca twierdziła, że nie można uznać za
dokument wewnętrzny dokumentów związanych z działalnością komisji przetargowej, które stanowią informację
o działalności organu m.in. w zakresie szacowania wartości zamówienia, od tej wartości zależy bowiem tryb, w jakim
prowadzone będzie postępowanie o udzielenie zamówienia.
Stanowisko WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał go do
rozpatrzenia wniosku skarżącej. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia
informacji publicznej będącej w jej posiadaniu, jest to bowiem podmiot utworzony przez PKP S.A. – jednoosobową
spółkę Skarbu Państwa do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, zaś jednym z jego
zadań jest budowa, rozwój i modernizacja sieci kolejowej. W ocenie Sądu, dokumenty dotyczące postępowania
o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na zaprojektowanie
i wykonanie robót stanowią informację publiczną, związane są bowiem z realizacją zadania publicznego oraz
dysponowania mieniem publicznym.
NSA – Dokumenty wewnętrzne a dokumenty służące ustaleniu wartości zamówienia
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wbrew twierdzeniom
organu sam fakt, że żądane do udostępnienia dokumenty są opatrzone klauzulą „do użytku wewnętrznego”,
nie ma charakteru przesądzającego o ich kwalifikacji jako „dokumentu wewnętrznego”. Pojęcie „dokumentu
wewnętrznego” odnosi się przede wszystkim do tych dokumentów, które nie są skierowane na zewnątrz
i służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu podglądów i stanowisk oraz
mogą określać zasady działania w danych sytuacjach, czy też być fragmentem przygotowań do powstania
aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z 23.6.2021 r., III OSK 2374/21,
;
wyrok NSA z 29.11.2019 r., I OSK 1561/18,
).
NSA podkreślił, że postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne, a zamawiający może ograniczyć dostęp
do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych
w ustawie z 29.1.2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1843). Bezpośrednio przed

otwarciem ofert, które jest jawne, zamawiający podaje kwotę, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie
zamówienia. Zamawiający wybiera ofertę najkorzystniejszą na podstawie kryteriów oceny ofert, którymi są cena lub
koszt albo cena lub koszt i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia. W orzecznictwie NSA przyjęto, że
po upublicznieniu informacji, jaką kwotę zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, do
wiadomości publicznej w trybie i na zasadach określonych w DostInfPubU mogą być przekazane informacje
wynikające z kosztorysu inwestorskiego, jak również udostępnieniu może podlegać jego treść (zob. wyrok NSA
z 24.8.2017 r., I OSK 3168/15,
).
W ocenie NSA odnosi się to również do drugiego ze sposobów ustalenia wartość zamówienia na roboty
budowlane, czyli udostępnienia dokumentów na podstawie, których dokonano zaplanowania kosztów prac
projektowych oraz planowania kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-
użytkowym, jeżeli przedmiotem zamówienia jest zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych
w rozumieniu ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333). W uzasadnieniu wyroku
wskazano, że obowiązek udostępnienia dokumentów, na podstawie których dokonano planowania kosztów prac
projektowych oraz robót budowlanych wynika z tego, że w tej sprawie dotyczą one realizacji zadania publicznego,
jaką jest prowadzenie działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi oraz dysponowania mieniem
publicznym.
Wyrok NSA z 7.9.2021 r., III OSK 3211/21,

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu. NSA podkreślił, że postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne, a zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie z 29.1.2004 r. Prawo zamówień publicznych. NSA uznał, że dokumenty służące ustaleniu wartości zamówienia na roboty budowlane podlegają udostępnieniu, jeżeli służą realizacji zadania publicznego oraz dysponowania mieniem publicznym.