Zakaz przemieszczania - sądy administracyjne odmawiają stosowania przepisów podustawowych
Osobista wolność przemieszczania się po terytorium RP podlega ograniczeniom określonym w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji nakładającej karę pieniężną za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania i obowiązku zakrywania ust i nosa, wydanej bez podstawy ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie, uznał decyzje za wydane bez podstawy prawnej, niezgodne z Konstytucją RP i przepisami KPA.
Tematyka: wolność przemieszczania, ograniczenia konstytucyjne, Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stan epidemii, akty wykonawcze
Osobista wolność przemieszczania się po terytorium RP podlega ograniczeniom określonym w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji nakładającej karę pieniężną za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania i obowiązku zakrywania ust i nosa, wydanej bez podstawy ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie, uznał decyzje za wydane bez podstawy prawnej, niezgodne z Konstytucją RP i przepisami KPA.
Osobista wolność przemieszczania się po terytorium RP może podlegać ograniczeniom, ale wyłącznie określonym w ustawie. Decyzje nakładające kary pieniężne za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w określonej odległości od siebie oraz obowiązku zakrywania ust i nosa, których podstawą prawną są rozporządzenia wydane bez podstawy ustawowej, są nieważne – stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny. Stan faktyczny Z notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji wynika, że 9.5.2020 r. P.W. w kolejce do kasy na stacji paliw nie zachował wymaganej odległości od innych osób i nie posiadał założonej maseczki ochronnej. Pomimo dwukrotnego zwrócenia uwagi P.W. nie zastosował się do poleceń funkcjonariusza Policji a następnie odmówił przyjęcia mandatu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wymierzył P.W. karę pieniężną w kwocie 5 tys. zł za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 metry od siebie oraz obowiązku zakrywania ust i nosa. Organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy podkreślając, że zachowanie P.W. stwarzało realne zagrożenie dla osób, z którymi mógł mieć kontakt, wiążące się z niebezpieczeństwem rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Zarzuty skargi P.W. w skardze na decyzję organu odwoławczego dowodził, że organ I instancji nie poinformował go o wszczęciu postępowania i nie umożliwił mu czynnego udziału w sprawie. Kwestionując odległość pomiędzy osobami znajdującymi się w kolejce oraz sposób dokonania pomiaru podkreślał, że ustalenia oparto jedynie na notatce policyjnej, do której nie miała wglądu. P.W. twierdził też, że społeczna szkodliwość czynu jest niewielka, o ile nie znikoma, zaś wymierzona przez organ kara jest wysoka - stanowi niemal dwukrotność jego miesięcznego wynagrodzenia. Ograniczenia wolności konstytucyjnych tylko w ustawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji i umorzył postępowanie administracyjne uznając, że decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej. Art. 52 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia wolność poruszania się po terytorium RP, zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne dla ochrony takich wartości jak bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, zdrowie, wolności i prawa innych osób. Wskazany przez organy jako podstawa decyzji art. 46b ustawy z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845; dalej: ZapobChoróbU) przewidywał, że w rozporządzeniu można ustanowić m.in. nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Wytyczne co do treści aktu wykonawczego miały więc charakter blankietowy, ze wskazanej delegacji ustawowej nie wynika bowiem obowiązek zakrywania ust i nosa lub obowiązek zachowania określonej odległości pomiędzy osobami. W rezultacie Sąd uznał, że obowiązki te zostały wprowadzone aktem wykonawczym do ustawy - rozporządzeniem Rady Ministrów z 2.5.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 792). Rozwiązania te zostały powielone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 16.5.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 878). W uzasadnieniu zaznaczono, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją RP. Należy to natomiast do kognicji sądu administracyjnego, dlatego WSA w Warszawie odmawiając zastosowania przepisów rozporządzenia wyjaśnił, że w dacie zdarzenia będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej nie istniała ustawowa podstawa ograniczenia swobodnego poruszania się obywateli a w konsekwencji okoliczności takie jak niezakrycie ust i nosa, czy brak zachowania wymaganej odległości nie mogły prowadzić do wymierzenia przez organy kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał również, że organy dopuściły się rażącego naruszenia licznych przepisów KPA. Pomimo wszczęcia postępowania z urzędu, P.W. nie został zawiadomiony o tym fakcie. Organy zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego opierając się wyłącznie na notatce urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, w sytuacji, gdy skarżący wnosił o przeprowadzenie określonych dowodów na okoliczności przeciwne do stwierdzonych notatką. Nie wyjaśniono też, czy skarżący nie jest zwolniony z obowiązku zakrywania ust lub nosa z powodu stanu zdrowia. Sąd podkreślił, że bez podstawy prawnej doszło do pozbawienia P.W. przysługujących mu z mocy ustawy praw procesowych, a tym samym jakiejkolwiek możliwości obrony w postępowaniu o ukaranie dotkliwą karą pieniężną. NSA - zagrożenie COVID-19 nie uprawnia do ograniczania wolności wbrew Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu i wskazał na kluczowe znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinach dotyczących wolności i praw człowieka i obywatela oraz przepisów o charakterze represyjnym. W uzasadnieniu podkreślono, że mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony. Ogłoszony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemicznego, nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może zatem prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok SN z 16.3.2021 r., II KK 64/21, ). Dotyczy to również zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź ustawodawcy na zagrożenia COVID-19. W rezultacie wynikająca z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP osobista wolność poruszania się po terytorium RP, która choć nie ma absolutnego charakteru, zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym wyłącznie w ustawie. W uzasadnieniu wskazano, że dopiero od 29.11.2020 r. na mocy ustawy z 28.10.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 2112) dodano pkt 13 do upoważniającego przepisu art. 46b ZapobChoróbU, na podstawie którego udzielono Radzie Ministrów delegacji do ustanowienia nakazu zakrywania ust i nosa. Wyrok NSA z 23.9.2021 r., II GSK 844/21
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu, wskazując na wyłączność ustawy w dziedzinach dotyczących wolności i praw człowieka. Stan epidemii nie uprawnia do ograniczania wolności wbrew Konstytucji RP. Ograniczenia w zakresie wolności osobistej mogą być wprowadzane tylko w ustawie. Wyrok NSA potwierdza, że akty wykonawcze bez podstawy ustawowej są nieważne.