Podstawy ustalenia charakteru rolnego nieruchomości

Publikacja omawia podstawy ustalenia charakteru rolnego nieruchomości, zwracając uwagę na przepisy regulujące ten obszar. W kontekście braku planu zagospodarowania przestrzennego, kluczowe staje się przeznaczenie nieruchomości określone w ewidencji gruntów i budynków oraz możliwość wykorzystania jej do produkcji roślinnej i zwierzęcej.

Tematyka: nieruchomość rolna, charakter rolny, plan zagospodarowania przestrzennego, ustalenia gruntów, produkcja roślinna, produkcja zwierzęca, nabycie nieruchomości, wyrok NSA, kryterium rolnicze

Publikacja omawia podstawy ustalenia charakteru rolnego nieruchomości, zwracając uwagę na przepisy regulujące ten obszar. W kontekście braku planu zagospodarowania przestrzennego, kluczowe staje się przeznaczenie nieruchomości określone w ewidencji gruntów i budynków oraz możliwość wykorzystania jej do produkcji roślinnej i zwierzęcej.

Nie stanowi nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów UstRolU – grunt, który jest położony na obszarze
przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Jeżeli dla
danego terenu nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego, decydujące znaczenie ma
przeznaczenie nieruchomości określone w ewidencji gruntów i budynków. Ta okoliczność przesądza
o możliwości wykorzystania gruntów do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie
produkcji roślinnej i zwierzęcej i decyduje o ich charakterze.
Przebieg postępowania
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Spółki od wyroku WSA w Warszawie z 5.4.2018 r., IV SA/Wa 3422/17, 

w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na
nabycie nieruchomości rolnej i skargę kasacyjną oddalił.
W sprawie było bezsporne, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku Spółki, w którym zwróciła się do
Prezesa ANR o wyrażenie zgody na nabycie przez Spółkę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości rolnej,
stanowiącej własność Skarbu Państwa. Do złożonego wniosku spółka dołączyła kserokopię wypisu z rejestru
gruntów, z którego wynika, że nieruchomość tę stanowią grunty orne – RV (o pow. 0,0825 ha) i RVI (o pow. 1,3890
ha). Dla nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Wnioskodawczyni w toku postępowania przedłożyła dowód uiszczenia opłaty skarbowej, wypis z rejestru gruntów,
zaświadczenie Prezydenta Miasta, oświadczenie, że nieruchomość nie jest obciążona ograniczonymi prawami
rzeczowymi ani umowami o charakterze zobowiązującym oraz oświadczenie, że nie było możliwości nabycia prawa
użytkowania wieczystego nieruchomości przez podmioty, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 ustawy z 11.4.2003 r.
o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1655 ze zm.; dalej: UstRolU), z uwagi na to, że przeniesienie
prawa ma nastąpić przez wniesienie go aportem spółki, a zatem w wyniku dokonania innej niż sprzedaż czynności
prawnej.
Wnioskodawczyni wskazała, że nieruchomość stanowiąca przedmiot wniosku nie jest w istocie nieruchomością rolną,
ponieważ położona jest w granicach administracyjnych miasta i nie jest od wielu lat wykorzystywana rolniczo,
stanowiąc nieużytki przeznaczone pod ewentualną rozbudowę centrum handlowego. Wskazała ponadto, że nabywca
planuje prowadzić na tej nieruchomości działalność rolniczą przez uprawę zbóż, roślin strączkowych i oleistych na
nasiona oraz produktów przemiału zbóż, a co za tym idzie daje rękojmię należytego prowadzenia działalności
rolniczej.
Prezes ANR nie wyraził zgody na nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości rolnej. Organ uznał, że
nieruchomość jest nieruchomością rolną w rozumieniu art. 2 pkt 1 UstRolU, a nabywca nie jest rolnikiem
indywidualnym, wobec czego, aby organ mógł wyrazić zgodę na nabycie prawa użytkowania wieczystego tej
nieruchomości, muszą zostać spełnione przesłanki z art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a–c UstRolU. Wnioskodawczyni nie
wykazała natomiast braku możliwości nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez podmioty,
o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 UStRolU oraz nie daje rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy decyzję Prezesa ANR.
WSA w Warszawie, oddalając skargę Spółki, uznał, że w sprawie bezsporne jest, że nie doszło do spełnienia
wymogów, o których mowa w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a i lit. b UstRolU.
Sąd wskazał, że w świetle ustawowej definicji nieruchomości rolnej, zawartej w art. 2 pkt 1 UstRolU, przez
nieruchomość tego rodzaju należy rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu KC, z wyłączeniem nieruchomości
położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne.
Z racji tego, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
który przeznaczałby ją na cele inne niż rolne (nie ma znaczenia w tym kontekście to, że plan taki obowiązywał
w przeszłości), przyjęcie, że obrót tą nieruchomością nie podlega reżimowi z art. 2a UstRolU wymagałoby
bezspornego wykazania, że nieruchomość nie odpowiada kryteriom nieruchomości rolnej, ustalonym w KC.
O rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego
wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie mogą być
wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy
sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie




w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej. Dla zakwalifikowania
nieruchomości rolnej wystarczy możliwość takiego wykorzystania.
Sąd uznał, że przedmiotową nieruchomość, stanowiącą według EGiB użytki rolne i to grunty orne, należy
obligatoryjnie traktować jako nieruchomość rolną w rozumieniu art. 461 KC. Zaprzestanie użytkowania rolnego
nieruchomości nie może być w żadnym wypadku utożsamiane z ustaniem (i to nieodwracalnym) możliwości
prowadzenia na nieruchomości produkcji rolnej. Tym samym, z racji braku planu miejscowego, przeznaczającego
przedmiotową nieruchomość na cele inne niż rolne, należy konsekwentnie uznać, że nieruchomość ta spełnia
jednocześnie kryteria nieruchomości rolnej, wskazane w art. 2 pkt 1 UstRolU.
Rozpoznanie skargi kasacyjnej
NSA wskazał, że odnośnie do art. 4 ust. 1 pkt 4 UstRolU argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się na
wykazaniu, że racjonalna byłaby tylko taka interpretacja tej ustawy, która przyjmuje, że art. 4 UstRolU stanowi lex
specialis w stosunku do ogólnej normy z art. 2a UstRolU. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki możliwe jest zbycie
nieruchomości rolnej bez uprzedniej zgody organu, natomiast Skarb Państwa, jeśli uzna, że zachodzi konieczność
interwencji w kształtowaniu ustroju rolnego, ma możliwość jej wykupu. Uzasadniając ten zarzut skarżąca kasacyjnie
wskazuje także, że stosownie do art. 4 ust. 1 UstRolU w razie zbycia nieruchomości rolnej w innej formie niż
sprzedaż organowi przysługuje prawo nabycia nieruchomości rolnej za jej równowartość pieniężną.
Nabycie nieruchomości rolnej
Prawidłowo WSA przyjął zatem w zaskarżonym wyroku, że za nabycie nieruchomości rolnej, w myśl art. 2 pkt 7
UstRolU, uważa się każde przeniesienie własności nieruchomości rolnej lub nabycie własności nieruchomości rolnej
w wyniku dokonania czynności prawnej lub orzeczenia sądu albo organu administracji publicznej, a także innego
zdarzenia prawnego. Przywołana ustawa reguluje w sposób autonomiczny definicję ustawową nabycia
nieruchomości rolnej. Sformułowanie w treści aktu prawnego definicji instytucji prawnej powoduje, że treść
określona w tej definicji w toku dokonywania wykładni językowej ma pierwszeństwo przed znaczeniem
przypisywanym określonemu wyrażeniu w języku prawniczym czy potocznym. Tym samym przyjąć należy, że
wszelkie czynności i zdarzenia, na skutek których dochodzi do zmiany właściciela nieruchomości rolnej, bez względu
na sposób, wchodzą w zakres definicji „nabycia”.
Hipoteza normy prawnej zawartej w art. 2a ust. 4 UstRolU nie ogranicza obowiązku uzyskania zgody tylko do
przypadków nabycia nieruchomości rolnej w drodze umowy sprzedaży, ale odnosi się do wszystkich sposobów
nabycia przewidzianych w art. 2 pkt 7 UstRolU.
Nieruchomość rolna
WSA dokonał prawidłowej wykładni art. 461 KC w zw. z art. 2 pkt 1 UstRolU. Sąd przeanalizował w zaskarżonym
wyroku przeznaczenie gruntu z punktu widzenia uznania go za nieruchomość rolną w rozumieniu art. 461 KC.
Zgodnie z tym przepisem nieruchomością jako rzeczą jest część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny
przedmiot własności (grunt). Z art. 461 KC wynika, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości,
które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji
roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.
Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość ma charakter rolny, co wynika wprost z rodzajów użytków
ujawnionych w ewidencji gruntów i nie jest objęta ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Nie stanowi
bowiem nieruchomości rolnej – w rozumieniu przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego – grunt, który jest
położony na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż
rolne. Jeżeli dla danego terenu nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego, decydujące znaczenie ma
przeznaczenie nieruchomości określone w ewidencji gruntów i budynków. Ta okoliczność przesądza o możliwości
wykorzystania gruntu do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej
i decyduje o ich charakterze (por. wyrok NSA z 12.3.2020 r., II OSK 1279/18, 
). Nie mają żadnego znaczenia
dla oceny czy nieruchomość ma charakter rolny, wskazywane przez skarżącą Spółkę okoliczności dotyczące tego, że
nieruchomość jest położona na obszarze miasta, gdzie rodzinnych gospodarstw rolnych nie ma i częściowo stanowi
tzw. resztówki znajdujące się na terenach lokalizacji handlu i usług. Rolny charakter przedmiotowej
nieruchomości jest bezdyskusyjny z uwagi na rodzaj użytków ujawniony w ewidencji gruntów.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu NSA wyraźnie wskazał, że „nabycie nieruchomości rolnej” odnosi się:
1.   do każdej formy przeniesienie prawa własności nieruchomości (czy użytkowania wieczystego);
2.   do nieruchomości oznaczonej jako rolna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub EGiB.
O rolniczym   charakterze   gruntu   przesądza   tylko   jego   rolnicze   przeznaczenie,   a nie   sposób   obecnego




wykorzystywania. Zasady rozporządzania nieruchomościami rolnymi na podstawie UstRolU muszą być wykładane
ściśle.

Wyrok NSA z 23.7.2021 r., I OSK 34/21, 








Analiza orzeczenia NSA dotyczącego nabycia nieruchomości rolnej podkreśla konieczność uwzględnienia wszystkich form przeniesienia prawa własności. Decyzja sądu podkreśla, że kluczowym kryterium jest rolnicze przeznaczenie gruntu, niezależnie od obecnego sposobu wykorzystania.