Lista obecności to informacja publiczna

Lista obecności pracownika organu administracji publicznej stanowi informację publiczną, która służy weryfikacji sposobu, w jaki pracownik wywiązuje się ze swoich obowiązków. Ujawnianie takich danych jest istotne dla transparentności funkcjonowania organów administracji. Sprawa dotyczyła skargi na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w udzieleniu informacji publicznej, co skutkowało postanowieniem WSA. Sąd uznał, że lista obecności to informacja publiczna i organ powinien ją udostępnić zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tematyka: lista obecności, informacja publiczna, organ administracji publicznej, transparentność, udostępnienie informacji, bezczynność, ustawy, dostęp do informacji publicznej, orzeczenie sądu, przesłanki ograniczające dostępność informacji

Lista obecności pracownika organu administracji publicznej stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy
organizacji pracy w tym organie oraz służy weryfikacji sposobu, w jaki pracownik wywiązuje się ze swoich
obowiązków w tym zakresie. Ujawnianie takich danych uzasadnione jest wymogiem bezwzględnej
transparentności zasad funkcjonowania i organizacji pracy w organach administracji.
Stan faktyczny
WSA rozpoznał skargę na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii (dalej: PLW) w przedmiocie udostępnienia
informacji publicznej i zobowiązał PLW do udzielenia informacji w zakresie pkt 2, w terminie 1 miesiąca od dnia
zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Stwierdził także, że
bezczynność, której dopuścił się PLW nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W sprawie skarżąca zwróciła się do PLW o udostępnienie, w trybie dostępu do informacji publicznej następujących
informacji:
1. wysokości wynagrodzenia PLW i Głównego Księgowego;
2. skanu listy obecności PLW oraz Głównego Księgowego za ostatni miesiąc;
3. kierunku studiów ukończonych przez PLW oraz Głównego Księgowego wraz z nazwą szkoły wyższej;
4. ilości nagród i premii przyznanych PLW oraz Głównemu Księgowemu w określonym we wniosku okresie.
W piśmie zatytułowanym „Informacja odpowiedź na wniosek o informację publiczną” organ przedstawił żądane
informacje, ale w odniesieniu do pkt 2 wskazał, że informacje zawarte w listach obecności stanowią dane osobowe
szczególnych kategorii, które podlegają wyjątkowej ochronie i nie są ogólnodostępne.
Skarżąca w skardze do WSA (w zakresie pkt 2 pisma) zarzuciła organowi nierozpoznanie jej wniosku.
Organ wniósł o oddalenie skargi.
Stanowisko WSA
Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
Z przepisów ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej:
DostInfPubU) wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie
żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej
udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 DostInfPubU albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana
informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji
określonej w art. 14 ust. 2 DostInfPubU i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 DostInfPubU, gdy
wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Przepis art. 16 ust. 1 DostInfPubU ma przy tym zastosowanie tylko
wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek
przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia
informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami
publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych
zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia
wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie
znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu.
W konsekwencji, w określonych przypadkach na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy
o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione
w szczególności w następujących sytuacjach:
1. informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej;
2. podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej;
3. zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu
art. 1 ust. 2 DostInfPubU;

4. informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium.
Na gruncie DostInfPubU o bezczynności można mówić, jeżeli wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji
publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu
sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie i terminach określonych w DostInfPubU.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie PLW dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie
udostępnienia list obecności PLW oraz Głównego Księgowego, a na taką ocenę wpływ miał zarówno charakter
żądanej informacji, jak i sposób ustosunkowania się organu do wniosku skarżącej w tym zakresie.
Informacja w postaci list obecności PLW oraz Głównego Księgowego tego organu niewątpliwie stanowi informację
publiczną i winna podlegać udostępnieniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ulega bowiem wątpliwości,
że lista obecności pracownika organu administracji publicznej stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy organizacji
pracy w tym organie oraz służy weryfikacji sposobu, w jaki pracownik wywiązuje się ze swoich obowiązków w tym
zakresie. Ujawnianie takich danych uzasadnione jest wymogiem bezwzględnej transparentności zasad
funkcjonowania i organizacji pracy w organach administracji.
Uznanie przez organ, że żądana informacja stanowi informację publiczną nie powoduje automatycznego jej
udostępnienia, ale wymaga zweryfikowania przesłanek ograniczających dostępność informacji, o których mowa w art.
5 ust. 1 i 2 DostInfPubU, a celem postępowania o udostępnienie informacji dotyczących osób fizycznych jest
wyjaśnienie, czy osoby te pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 DostInfPubU. Wówczas bowiem
ograniczenia dostępności informacji nie mają zastosowania. Zastosowanie art. 5 ust. 2 DostInfPubU i odmowa
udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy
musi przybrać formę decyzji administracyjnej, stosowanie do regulacji art. 16 ust. 1 DostInfPubU.
Odpowiedzi udzielonej na wniosek skarżącej odnośnie żądania zawartego w pkt 2 wniosku nie można uznać za
zgodne z DostInfPubU załatwienie sprawy, które zwalniałoby organ z zarzutu bezczynności w tym zakresie.
Forma odmowy udostępnienia informacji
W ocenie Sądu, treść odpowiedzi organu na żądanie pkt 2 wniosku nie stanowi rozstrzygnięcia będącego elementem
składowym decyzji administracyjnej, a tym samym nie konstytuuje odmowy udostępnienia żądanych informacji
w formie decyzji. Odpowiedź ta bowiem pozbawiona jest charakteru zindywidualizowanego, odnoszącego się do
konkretnego wnioskodawcy, a opiera się o argument braku ogólnodostępności danych. W istocie, informacje zawarte
w odpowiedzi organu odnośnie list obecności nie stanowią rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącej, a raczej ogólne
uwagi odnośnie charakteru danych objętych wnioskiem. W odpowiedzi tej nie sprecyzowano ani wyraźnego
rozstrzygnięcia żądania (takiego jak „odmawia” udostępnienia), ani jego uzasadnienia. Nie zawarto w niej również
pouczenia o prawie zaskarżenia, co w przypadku uznania odpowiedzi za decyzję odmowną pozbawiłoby skarżącą
gwarancji procesowych przysługujących stronie.
To powoduje, że pisemna odpowiedź organu na wniosek skarżącej, przybrała w odniesieniu do wszystkich żądań
wniosku, charakter czynności materialno-technicznej udostępnienia danych żądanych w pkt 1, 3 i 4 wniosku,
a ogólną informację odnośnie pkt 2 wniosku. O ile odpowiedź na zapytania z pkt 1, 3 i 4 wniosku należało
zaakceptować jako zgodną z wymogami DostInfPubU, o tyle odpowiedź na żądanie pkt 2 takich standardów nie
spełniła. Odmowa udostępnienia informacji mających charakter publiczny winna nastąpić w formie decyzji
administracyjnej, spełniającej wymogi art. 107 § 1 i § 3 KPA.
Rażąca forma bezczynności
Sąd stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się Powiatowy Lekarz Weterynarii w niniejszej sprawie, nie miała
miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa
pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to
cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu
okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty
i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące
naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do „normalnego” naruszenia prawa i wyraźnie
odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd, zgodnie z którym orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie
bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób
usprawiedliwić. Tymczasem dokonując oceny, czy z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia
w kontrolowanej sprawie Sąd doszedł do wniosku, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, że nie można
przypisać organowi celowej bezczynności (złej woli). Wskazać bowiem należy, że zachowując ustawowy 14-dniowy
termin organ ustosunkował się do wniosku skarżącej w zakresie każdego z czterech punktów tego wniosku
i udostępnił informacje żądane w punktach 1, 3 i 4. Natomiast nieudzielenie informacji wnioskowanej w pkt 2 wiązało
się z mylnym przekonaniem organu o charakterze żądanych danych.

Komentarz
Omawiane orzeczenie to kolejne orzeczenie, w którym wprost wskazano jaki rodzaj informacji jest informacją
publiczną. Ponadto Sąd odniósł się do formy prawnej odmowy udzielenie informacji publicznej: jeżeli jakieś dane są
informacją publiczną, ale ze względów wynikających z ustawy (i tak przyjętych przez organ) nie podlegają
udostępnieniu, to rozstrzygnięcie to musi przybrać formę decyzji, a nie zwykłego pisma. Dotyczy to także sytuacji,
gdy wniosek o dostęp do informacji publicznej w pozostałej części jest rozpoznany poprzez materialno-techniczne
udostępnienie informacji.

Wyrok WSA w Gdańsku z 15.9.2021 r., II SAB/Gd 92/21,

Sąd stwierdził, że bezczynność PLW w udzieleniu informacji publicznej nie była rażącym naruszeniem prawa. W orzeczeniu podkreślono, że uznanie informacji za publiczną nie oznacza automatycznego jej udostępnienia. Istotne jest zweryfikowanie przesłanek ograniczających dostępność danych. Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.