Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego

Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości na danym terenie. Stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny, odrzucając skargę na uchwałę Rady Miejskiej. Uchwała ta jest aktem intencyjnym, inicjującym procedurę planistyczną, nie wywołującym skutków materialnoprawnych.

Tematyka: uchwała, plan miejscowy, zagospodarowanie przestrzenne, Naczelny Sąd Administracyjny, skarga kasacyjna, interes prawny

Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób
posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy i nie może zostać
zaskarżona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372;
dalej: SamGminU) – stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga na uchwałę rady gminy
A.Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w M.
w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie
gminy M. WSA w Poznaniu odrzucił ją uznając, że ani interes prawny ani uprawnienie skarżącego nie mogły zostać
naruszone kwestionowaną uchwałą. Jak wyjaśniono, interes prawny o którym mowa w art. 101 ust. 1 SamGminU,
musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Zgodnie z art. 14 ust.
1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741), w celu
ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich
zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej planem miejscowym.
Sąd wskazał, że znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną
i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to wyłącznie uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie
wywołuje skutków materialnoprawnych. Nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji
publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy,
który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia
uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego,
w przyszłości mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy innych praw
rzeczowych w stosunku do nieruchomości na terenie objętym planem (zob. postanowienie NSA z 26.6.2019 r., II
OSK 1523/19,
; wyrok NSA z 24.1.2013 r., II OSK 2442/12,
). W uzasadnieniu podkreślono, że skarga
A.Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w M. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została
zarejestrowana pod inną sygnaturą, zatem będzie podlegać odrębnemu rozpoznaniu i w ramach tej sprawy zostanie
dokonana m.in. ocena przeprowadzonej procedury planistycznej.
Zarzuty skargi kasacyjnej
A.Ś. dowodził, że nie ma podstaw do uznania zaskarżonej uchwały za akt o charakterze wewnętrznym z uwagi na
obowiązek ogłoszenia tej uchwały oraz powstanie w wyniku jej podjęcia ustawowego prawa każdego do składania
wniosków do planu oraz żądania, a w istocie materialnoprawnego roszczenia – adresowanego do organu
wykonawczego gminy – o rozpatrzenie takich wniosków. Skarżący kasacyjnie twierdził też, że celem kwestionowanej
uchwały było zablokowanie postępowania prowadzonego przez Burmistrza Gminy M. z wniosku A.Ś. o ustalenie
warunków zabudowy, które po podjęciu spornej uchwały zostało zawieszone, co narusza interes prawny właściciela
nieruchomości.
Charakter uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stwierdzając, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej,
ani kwestia poinformowania o podjęciu spornej uchwały, ani możliwość składania wniosków i żądań
w wyniku jej podjęcia, czy objęcia konkretnego terenu procedurą planistyczną, nie powodują naruszenia
interesu prawnego właściciela nieruchomości. Również okoliczność, że w związku z podjęciem zaskarżonej
uchwały organ administracyjny może zawiesić postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach
zabudowy nie oznacza, że taka uchwała narusza czyjeś prawne interesy.
W ocenie NSA fakt, że w wyniku procedury planistycznej może zostać uchwalony np. zakaz zabudowy, to normalne
konsekwencje procedury planistycznej, które materializują się dopiero w momencie uchwalenia i ogłoszenia planu
miejscowego, jako prawa obowiązującego na danym terenie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że
prawnomaterialne skutki procedury planistycznej nie wynikają z uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu
miejscowego. Zaskarżona uchwała nie tworzy prawa, a jedynie określoną sytuację proceduralną, która dopiero
w przyszłości umożliwia radzie gminy sformułowanie przepisów w postaci aktu prawa miejscowego – miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji NSA stwierdził, że uchwała o przystąpieniu do
sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnienia
skarżącego, nie reguluje ona bowiem jego sytuacji materialnoprawnej. Istotą treści uchwały intencyjnej nie

jest przeznaczenie terenów i określenie sposobu ich zagospodarowania. Treść tego aktu ogranicza się
wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań
planistycznych (zob. postanowienie NSA z 13.10.2020 r., II OSK 2403/20,
; postanowienie NSA
z 11.12.2018 r., II OSK 3304/18,
). NSA podkreślił, że ocena przeprowadzonej procedury planistycznej
zostanie dokonana w odrębnym postępowaniu, czyli w sprawie dotyczącej skargi na uchwałę Rady Miejskiej w M.
w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Postanowienie NSA z 1.10.2021 r., II OSK 1828/21,

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza istniejącego interesu prawnego właścicieli nieruchomości. Skarga kasacyjna została oddalona, a NSA podkreślił, że skutki procedury planistycznej materializują się dopiero przy uchwale i ogłoszeniu planu miejscowego.