Skarga na uchwałę rady miasta przed jej wejściem w życie

Podmiot, którego interes prawny naruszają postanowienia uchwały organu samorządu terytorialnego, może ją zaskarżyć nawet jeśli uchwała ta nie weszła jeszcze w życie. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił kwestię legitymacji do wniesienia skargi na przykładzie skargi spółdzielni mieszkaniowej na uchwałę Rady Miasta. Orzeczono, że istotne jest zachowanie związku między sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą.

Tematyka: skarga, uchwała, Rada Miasta, Naczelny Sąd Administracyjny, interes prawny, Samorząd Gminny, skarga administracyjna

Podmiot, którego interes prawny naruszają postanowienia uchwały organu samorządu terytorialnego, może
ją zaskarżyć nawet jeśli uchwała ta nie weszła jeszcze w życie i realnie nie doszło do pogorszenia sytuacji
prawnej tego podmiotu – wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga na uchwałę Rady Gminy
Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. wniosła w marcu 2021 r. skargę na uchwałę Rady Miasta K. w przedmiocie przyjęcia
regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Jak podstawę wskazano art. 101 ust. 1 ustawy z 8.3.1990
r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; dalej: SamGminU), zgodnie z którym, każdy, czyj interes
prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji
publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W maju 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Poznaniu odrzucił skargę wskazując, że zaskarżona uchwała wejdzie w życie w lipcu 2021 r., zatem ani interes
prawny ani uprawnienia skarżącej nie zostały naruszone. W ocenie Sądu z art. 101 ust. 1 SamGminU nie wynika
uprawnienie do wniesienia skargi dla podmiotów, których interesy prawne lub uprawnienia są jedynie zagrożone
naruszeniem w wyniku wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Związek między indywidualną sytuacją prawną
skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dniu wniesienia skargi. Zaskarżenie uchwały, która jeszcze nie
weszła w życie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: PostAdmU). W myśl tego przepisu sąd odrzuca
skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt
5 i 6 PostAdmU, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Rozbieżności w orzecznictwie
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że
w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są dwie linie wykładni art. 101 ust. 1
SamGminU.
Pierwszy nurt zakłada, że legitymacja do wniesienia skargi uregulowanej w tym przepisie przysługuje nie temu kto
ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Podkreśla
się przy tym, że naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć charakter bezpośredni,
zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyrok NSA z 28.4.2020 r., II OSK 1191/19,
).
Drugie stanowisko kładzie nacisk na posłużenie się przez ustawodawcę określeniem „podjęta” wobec uchwały
naruszającej interes prawny. Dlatego przyjmuje się, że strona nie musi odczekać, aż określona uchwała wejdzie
w życie, aby móc skutecznie wnieść skargę. Jeżeli bowiem postanowienia uchwały naruszają przepisy prawa, to
takie naruszenie ma miejsce już w momencie jej podjęcia, a nie dopiero od momentu jej wejścia w życie.
W konsekwencji skarga na uchwałę organu gminy musi być wniesiona po jej podjęciu, ale może to mieć miejsce
przed jej wejściem w życie, czy nawet opublikowaniem. Podkreśla się przy tym, że zarzut naruszenia uchwałą organu
gminy interesu prawnego lub uprawnienia jest rozumiany jako subiektywne twierdzenie skarżącego, iż konkretna
uchwała dotyczy jego praw lub obowiązków (zob. postanowienie NSA z 30.1.2020 r., II OSK 41/20,
;
postanowienie NSA z 11.9.2013 r., II OSK 1988/13,
).
Zasada zaufania obywateli do państwa
NSA, odwołując się do art. 2 Konstytucji RP wskazał, że zasada zaufania obywateli do państwa nakazuje
przyjęcie takiej interpretacji przepisów, która umożliwia obywatelom sądowe dochodzenie swoich praw. Jak
podkreślono, ochronie musi podlegać zaufanie obywatela nie tylko na etapie stanowienia czy stosowania
prawa, ale również oczekiwania na wejście w życie przepisów. W rezultacie NSA uznał, że do naruszenia
interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 SamGminU i dopuszczalności wniesienia skargi do sądu
administracyjnego, nie jest konieczne odczekanie przez stronę, aż kwestionowana uchwała wejdzie w życie
i realnie pogorszy sytuację prawną jednostki.
Z treści zaskarżonej uchwały wyprowadzić można szereg praw i obowiązków kształtujących zasady korzystania
przez odbiorców z usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji.
Poszczególne postanowienia uchwały regulują obowiązki w zakresie minimalnego poziomu świadczonych usług na
rzecz jej usługobiorców, jak również obowiązki podmiotów odprowadzających wody opadowe i roztopowe do systemu
kanalizacji. W oparciu o przyjęte rozwiązania prawne, skarżąca jest zobowiązana zawrzeć umowę na odbiór wód
opadowych i roztopowych i ponosić stosowane opłaty. Zaskarżona uchwała bezpośrednio wpływa na sferę prawną

skarżącej, ponieważ z nieruchomości, którymi zarządza, będą odprowadzane wody opadowe i roztopowe, co
przesądza o posiadaniu przez ten podmiot legitymacji skargowej.
Postanowienie NSA z 6.10.2021 r., III OSK 5913/21,

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, podkreślając istnienie dwóch linii wykładni art. 101 ust. 1 SamGminU. Decydującym jest naruszenie interesu prawnego zaskarżonym rozstrzygnięciem, niekoniecznie już po wejściu uchwały w życie. Zasada zaufania obywateli do państwa stanowi podstawę interpretacji przepisów dotyczących skarg na uchwały organów samorządowych.