Pozwolenie na użytkowanie w stanie epidemii COVID-19

Wprowadzenie przepisu art. 31zy(1) KoronawirusU miało na celu ograniczenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Publikacja analizuje przypadki, w których wniosek o pozwolenie na użytkowanie traktowany jest jak zawiadomienie o zakończeniu budowy. Stan faktyczny, procedury organów nadzoru budowlanego oraz decyzje administracyjne są omawiane na przykładzie konkretnej inwestycji, uwzględniając specyfikę pandemii COVID-19.

Tematyka: Pozwolenie na użytkowanie, KoronawirusU, stan epidemii, decyzja administracyjna, organy nadzoru budowlanego

Istotą wprowadzenia przepisu art. 31zy(1) KoronawirusU było ograniczenie obowiązku uzyskania decyzji
o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Z ust. 1 art. 31zy(1) KoronawirusU wynika, że jeśli przed
dniem wejścia w życie ustawy o szczególnych instrumentach (tj. przed 18.4.2020 r.), został złożony wniosek
o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz jeżeli przed tą datą nie wydano decyzji o pozwoleniu na
użytkowanie, to wniosek taki traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54
PrBud. Wykluczone jest uznanie za zawiadomienie o zakończeniu budowy wniosku o wydanie pozwolenia na
użytkowanie, który wpłynął po 18.4.2020 r.
Stan faktyczny
WSA oddalił skargę inwestorów na decyzję WINB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego
w sprawie pozwolenia na użytkowanie.
W maju 2020 r. do PINB wpłynął wniosek inwestorów o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego
(kategoria XVII). PINB wezwał skarżących do uzupełnienia złożonego wniosku o opisane w nim dokumenty.
Odpowiedź została udzielona w zakreślonym terminie.
PINB przeprowadził obowiązkową kontrolę, w trakcie której stwierdził niezgodność inwestycji z dokumentacją
projektową w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego
polegającą na wykonaniu dodatkowego fragmentu stropu z konstrukcji stalowej nad powierzchnią schodów
prowadzących z parteru na piętro, a ponadto wskazał na wykonanie dodatkowej instalacji c.o., elektrycznej oraz
podejść wodno-kanalizacyjnych na poddaszu nieużytkowym.
PINB decyzją z września 2020 r. odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku.
Na skutek rozpoznania odwołania inwestorów, WINB decyzją ze stycznia 2021 r. uchylił decyzję PINB z września
2020 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie i umorzył postępowanie przed organem
I instancji.
WINB wskazał, że powyższa inwestycja wymagała uprzedniego uzyskania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na
użytkowanie na podstawie art. 59 w zw. z art. 55 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.
1333 ze zm.; dalej: PrBud). Niemniej jednak mając na uwadze obowiązujące przepisy ustawy z 2.3.2020 r.
o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych
chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.; dalej:
KoronawirusU), wniosek złożony został przez inwestora w błędnym trybie, a tym samym nie powinien być przez PINB
procedowany jako wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie o jakim mowa w art. 55 ust. 1 pkt 1
PrBud, uprawniający m.in. do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli o jakiej mowa w art. 59a PrBud.
Pozwolenie na użytkowanie a stan pandemii
Zgodnie bowiem z art. 31zy(1) KoronawirusU:
1. W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art.
55 ust. 1 pkt 1 i 3 PrBud nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem
wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak
zawiadomienie o zakończeniu budowy o którym mowa w art. 54 PrBud.
2. W przypadku wniosków, o których mowa w ust. 1, termin do zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji liczy się od
dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Na mocy powyższej regulacji organy nadzoru budowlanego zobowiązane zostały do rozpoznania wniosków
o pozwolenie na użytkowanie jako zawiadomień o zakończeniu budowy, ale takie działanie organów w świetle ww.
przepisu miało dotyczyć tylko tych wniosków, które złożono przed dniem wejścia w życie przepisu art. 31zy(1)
KoronawirusU, co do których nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Analiza akt sprawy potwierdza, że wniosek inwestorów o udzielenie pozwolenia na użytkowanie opisanej wyżej
inwestycji wpłynął do organu w czasie obowiązywania ww. aktu prawnego, co uniemożliwiało stosowanie do niego
procedury, o której mowa w art. 55 ust. 1 pkt 1 PrBud, a także uznanie go z mocy prawa za zawiadomienie
o zakończeniu budowy. Pomimo tego PINB procedował wobec ww. wniosku (który jak podniesiono złożony został

w błędnym trybie) w oparciu o przepisy, o których mowa w art. 55 ust. 1 pkt 1 PrBud, w art. 59 PrBud i dalej w art.
59a ust. 1 PrBud.
Obowiązkowa kontrola
Zdaniem WINB, PINB wbrew nałożonemu ustawowo obowiązkowi rozpoznawał podanie złożone przez skarżących
jako wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, uprawniający do przeprowadzenia obowiązkowej
kontroli o jakiej mowa w art. 59a PrBud.
Następnie organ odwoławczy stwierdził, że dalsze działanie organu I instancji, polegające na przyjęciu, że podstawę
prawną żądania inwestorów stanowi art. 55 ust. 2 PrBud (którego zastosowanie nie zostało wyłączone mocą
KoronawirusU), zgodnie z którym inwestor zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy może wystąpić
z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, również było nieprawidłowe.
Powyższa intencja nie wynikała bowiem z treści złożonego wniosku, jak i kolejnych pism wnioskodawców, tj. brak jest
w nich oświadczenia inwestorów, że występują z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie zamiast zawiadomienia
o zakończeniu budowy w trybie art. 55 ust. 2 PrBud. Działania inwestorów nie wskazywały, aby ich intencją było
złożenie zawiadomienia. Świadczy o tym przede wszystkim uwzględnienie terminu obowiązkowej kontroli i udział
w niej, która to kontrola jest przewidziana tylko w przypadku wniosku o pozwolenie na użytkowanie.
Jeżeli organ miał wątpliwości co do charakteru złożonego podania winien wezwać inwestorów do sprecyzowania
treści złożonego żądania i w zależności od uzyskanej odpowiedzi przeprowadzić określoną przepisami prawa
procedurę uproszczoną (w wypadku jednoznacznego wskazania przez inwestorów, iż złożone podanie stanowi
zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. inwestycji), bądź procedurę zwykłą (w wypadku gdy inwestorzy wyrażą
wolę zgodną z dyspozycją przepisu art. 55 ust. 2 PrBud).
W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na brak w ogóle podstaw do uruchomienia przez organ
powiatowy procedury oddania obiektu do użytkowania na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 1 PrBud (przepisy zawieszone),
a także brak wspólnego stanowiska z inwestorem co do procedury z art. 55 ust. 2 PrBud, postępowanie z wniosku
jest bezprzedmiotowe z przyczyn proceduralnych.
Skarga
Inwestorzy złożyli skargę na decyzję WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz
z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Wnieśli również aby Sąd umorzył postępowanie administracyjne
w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. budynku z wykazaniem, że budynek został prawidłowo
oddany do użytkowania w trybie zgłoszeniowym.
Stanowisko WSA
W pierwszej kolejności WSA wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 KPA gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny
stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu
postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art.
105 § 1 KPA wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej,
ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne
staje się prawnie niedopuszczalne.
W niniejszej sprawie WINB wskazał że postępowanie z wniosku skarżących należało umorzyć ze względu na
przyczynę natury przedmiotowej, albowiem brak było podstaw do uruchomienia przez PINB procedury oddania
obiektu do użytkowania na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 1 PrBud, który to przepis na czas pandemii został zawieszony.
Powyższe stanowisko Sąd podzielił.
Istotą wprowadzenia tego przepisu było ograniczenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie
obiektu budowlanego. Z ust. 1 art. 31zy(1) KoronawirusU wynika, że jeśli przed dniem wejścia w życie ustawy
o szczególnych instrumentach (tj. przed 18.4.2020 r.), został złożony wniosek o udzielenie pozwolenia na
użytkowanie oraz jeżeli przed tą datą nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to wniosek taki traktuje się
jak zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 PrBud.
Wniosek skarżących wpłynął do organu 6.5.2020 r., tj. w czasie obowiązywania już art. 31zy(1) ust. 1 KoronawirusU.
Słusznie więc organ odwoławczy dostrzegł, że wykluczało to uznanie go z mocy prawa za zawiadomienie
o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 31zy(1) ust. 1 KoronawirusU.
Jednocześnie, z uwagi na dzień wpływu wniosku do PINB, niemożliwe było stosowanie procedury, o której mowa
w art. 55 ust. 1 pkt 1 PrBud. Zatem WINB, oceniając decyzję PINB, prawidłowo ją uchylił i umorzył postępowanie
z uwagi na brak podstaw prawnych do jego prowadzenia w trybie art. 55 ust. 1 pkt 1 PrBud.

WSA podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że twierdzenie skarżących, iż ich wniosek o pozwolenie na
użytkowanie (art. 55 ust. 1 pkt 1 PrBud) był od samego początku zawiadomieniem nie jest wystarczające.
Z uwagi na fakt, że na dzień wydania zaskarżonej inwestycja nie została oddana do użytku, zasadnie WINB
stwierdził, że oddanie jej może nastąpić po bezspornym uruchomieniu stosownej procedury.

Komentarz
Obecnie przepisy art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 PrBud są zawieszone, a organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości
wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na tej podstawie prawnej. Nie wyklucza to możliwości wydania
pozwolenia na użytkowanie na podstawie przepisu art. 55 ust. 2 PrBud (fakultatywne pozwolenie na użytkowanie).
WSA w niniejszej sprawie nie wykluczył możliwości złożenia wniosku z przepisu art. 55 ust. 2 PrBud w sytuacji
opisanej w przepisie art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 PrBud, choć trudno się zgodzić z taką wykładnią. Byłoby to bowiem
obejście przepisów, skutkujące możliwością stosowania przepisów, których stosowanie ustawodawca zawiesił.
Z drugiej jednakże strony, nie jest logiczne wyłączanie jedynie podstaw prawnych do wydania obligatoryjnego
pozwolenia na użytkowanie, pozostawiając tryb fakultatywny.

Wyrok WSA w Warszawie z 15.6.2021 r., VII SA/Wa 589/21,

Pozwolenie na użytkowanie budynku w czasie pandemii COVID-19 jest regulowane przepisami KoronawirusU, które zawieszają stosowanie niektórych przepisów dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Analiza akt sprawy oraz stanowisko organów administracyjnych i sądowych ukazują konieczność uwzględnienia specyfiki obecnej sytuacji w procesie wydawania pozwoleń na użytkowanie.