Dopuszczalność kolejnego wniosku o azyl
Wnioskodawca składający kolejny wniosek o azyl musi powołać się na 'nowe elementy lub ustalenia', które mogą być zarówno te, które wystąpiły po poprzednim wniosku, jak i te, na które wcześniej nie został powołany. TSUE wyjaśnił, że istnienie tych elementów lub ustaleń jest kluczowe dla rozpatrzenia kolejnego wniosku o azyl.
Tematyka: wniosek o azyl, nowe elementy, ustalenia, TSUE, dyrektywa 2013/32/UE, beneficjent ochrony międzynarodowej, postępowanie administracyjne, terminy, państwa członkowskie
Wnioskodawca składający kolejny wniosek o azyl musi powołać się na 'nowe elementy lub ustalenia', które mogą być zarówno te, które wystąpiły po poprzednim wniosku, jak i te, na które wcześniej nie został powołany. TSUE wyjaśnił, że istnienie tych elementów lub ustaleń jest kluczowe dla rozpatrzenia kolejnego wniosku o azyl.
Wnioskodawca składający kolejny wniosek o azyl powinien powołać się w nim na „nowe elementy lub ustalenia”. Trybunał uznał, że są nimi nie tylko te elementy lub ustalenia, które wystąpiły po ostatecznym zakończeniu postępowania, którego przedmiotem był wcześniejszy wniosek o azyl, lecz również te, które istniały jeszcze przed zakończeniem tego poprzedniego postępowania, ale wnioskodawca się na nie nie powołał. Stan faktyczny W 2015 r. X.Y. (iracki obywatel wyznania muzułmańskiego) złożył w austriackim urzędzie ds. cudzoziemców (dalej: Bundesamt) pierwszy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, uzasadniając go okolicznością obawy o swoje życie, ponieważ odmówił walki po stronie milicji szyickiej, a w Iraku wciąż trwała wojna. Wniosek ten został oddalony decyzją z 2018 r., która stała się ostateczna. W 2018 r. X.Y. złożył kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, twierdząc, że podczas wcześniejszego postępowania nie przedstawił rzeczywistego powodu, dla którego wnosi o udzielenie ochrony międzynarodowej, a powód ten jest związany z jego homoseksualnością. Podniósł, że obawia się o życie w Iraku ze względu na swoją orientację seksualną, gdyż jest ona zabroniona przez to państwo oraz „przez jego religię”. Decyzją z 2019 r. Bundesamt odrzucił kolejny wniosek X.Y. jako niedopuszczalny ze względu na treść austriackiej ustawy o postępowaniu administracyjnym (dalej: AVG). Wydał również nakaz powrotu zainteresowanego do Iraku połączony z zakazem wjazdu na terytorium Austrii przez okres dwóch lat. X.Y. wniósł skargę na tę decyzję. Stanowisko TSUE Pojęcie „nowe elementy lub ustalenia” Przepis art. 40 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z 26.6.2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.Urz. UE L z 2013 r. Nr 180, s. 60; dalej: dyrektywa 2013/32/UE) stanowi, że do celów podjęcia decyzji w sprawie dopuszczalności wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej kolejny wniosek jest poddawany najpierw wstępnemu rozpatrzeniu w celu sprawdzenia, czy zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe elementy lub ustalenia odnoszące się do rozpatrzenia, czy kwalifikuje się on jako beneficjent ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z 13.12.2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.Urz. UE L z 2011 r. Nr 337, s. 9; dalej: dyrektywy 2011/95/UE). Dopiero jeśli rzeczywiście istnieją takie nowe elementy lub ustalenia w porównaniu do pierwszego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, kontynuowane jest badanie dopuszczalności kolejnego wniosku na podstawie art. 40 ust. 3 dyrektywy 2013/32/UE w celu sprawdzenia, czy te nowe elementy i ustalenia znacząco zwiększają prawdopodobieństwo, że ten wnioskodawca kwalifikuje się do objęcia tym statusem. Trybunał stwierdził, że treść art. 40 dyrektywy 2013/32/UE nie precyzuje pojęcia „nowe elementy lub ustalenia” mogącego uzasadniać kolejny wniosek. Jednakże art. 40 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32/UE przewiduje, że te nowe elementy lub ustalenia, na których taki wniosek może się opierać, to takie, które „zaistniały” lub „zostały przedstawione przez wnioskodawcę”. Zdaniem TSUE z tych przepisów wynika, że kolejny wniosek może być oparty zarówno na elementach lub ustaleniach, które są nowe, ponieważ zaistniały po wydaniu decyzji w sprawie wcześniejszego wniosku, jak i na elementach lub ustaleniach, które są nowe, ponieważ zostały przedstawione po raz pierwszy przez wnioskodawcę. Zdaniem TSUE badanie kwestii, czy kolejny wniosek opiera się na nowych elementach lub ustaleniach odnoszących się do rozpatrzenia służącego ustaleniu, czy wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy 2011/95/UE, powinno ograniczyć się do sprawdzenia, czy na poparcie tego wniosku istnieją elementy lub ustalenia, które nie zostały rozpatrzone w ramach decyzji wydanej na podstawie wcześniejszego wniosku i na których decyzja ta, korzystająca z powagi rzeczy osądzonej, nie mogła być oparta (wyrok TSUE z 10.6.2021 r., C-921/19, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (nowe elementy lub ustalenia), ). Trybunał orzekł, że art. 40 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32/UE należy interpretować w ten sposób, że pojęcie „nowych elementów lub ustaleń”, które „zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę” w rozumieniu tego przepisu, obejmuje elementy lub ustalenia, które wystąpiły po ostatecznym zakończeniu postępowania, którego przedmiotem był wcześniejszy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, a także elementy lub ustalenia, które istniały już przed zakończeniem postępowania, lecz wnioskodawca na nie się nie powołał. Termin W art. 40 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32/UE przewidziano rozpatrywanie kolejnych wniosków w dwóch etapach. Etap pierwszy, o charakterze wstępnym, ma na celu sprawdzenie dopuszczalności tych wniosków, natomiast etap drugi dotyczy badania tych wniosków co do istoty. Trybunał wskazał, że o ile art. 40 ust. 2–4 i art. 42 ust. 2 dyrektywy 2013/32/UE ustanawiają pewne normy proceduralne dotyczące pierwszego etapu rozpatrywania kolejnych wniosków odnośnie do ich dopuszczalności, o tyle ta dyrektywa nie ustanawia żadnych szczególnych ram proceduralnych w odniesieniu do rozpatrzenia tych wniosków co do istoty. Zatem TSUE przyznał, że państwa członkowskie zachowują swobodę w zakresie ustanawiania przepisów proceduralnych regulujących rozpatrywanie kolejnych wniosków, jeżeli, po pierwsze, spełnione są przesłanki dopuszczalności, określone w dyrektywie 2013/32/UE, w szczególności te, o których mowa w art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32/UE w związku z art. 40 dyrektywy 2013/32/UE, a po drugie, rozpatrywanie istoty sprawy odbywa się zgodnie z podstawowymi zasadami i podstawowymi gwarancjami. Trybunał wskazał, że do sądu odsyłającego należy ocena, czy austriackie przepisy mające zastosowanie do wznowienia postępowania zakończonego decyzją rozstrzygającą wcześniejszy wniosek zapewniają przestrzeganie tych warunków i są zgodne z owymi podstawowymi zasadami i gwarancjami. Niemniej jednak Trybunał przedstawił elementy oceny, które powinien wziąć pod uwagę sąd odsyłający, na podstawie informacji zawartych w przedłożonych mu aktach sprawy. Paragraf 69 AVG uzależnia wznowienie postępowania od spełnienia trzech przesłanek. W ocenie TSUE dwie z tych przesłanek są zgodne z dyrektywą 2013/32/UE. Natomiast zastrzeżenia Trybunału spowodowała przesłanka dotycząca terminów, jakim podlega złożenie kolejnego wniosku w prawie austriackim. Zgodnie z tym przepisem kolejny wniosek powinien zostać złożony w terminie dwóch tygodni, licząc zasadniczo od chwili, gdy wnioskodawca dowiedział się o przyczynie wznowienia postępowania, a maksymalnie w terminie trzech lat od wydania decyzji w sprawie wcześniejszego wniosku. Trybunał stwierdził, że art. 40 dyrektywy 2013/32/UE nie przewiduje takich terminów ani nie upoważnia wyraźnie państw członkowskich do jego ustanowienia. Trybunał orzekł, że art. 40 ust. 3 dyrektywy 2013/32/UE należy interpretować w ten sposób, iż rozpatrzenie co do istoty kolejnego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej może zostać przeprowadzone w ramach wznowienia postępowania, którego przedmiotem był pierwszy wniosek, o ile przepisy mające zastosowanie do wznowienia postępowania są zgodne z rozdziałem II dyrektywy 2013/32/UE, a złożenie tego wniosku nie jest uzależnione od przestrzegania terminów zawitych. Transpozycja art. 40 ust. 4 dyrektywy Rzecznik generalny wskazał w pkt 93 opinii, że art. 40 ust. 4 dyrektywy 2013/32/UE jest przepisem fakultatywnym. Oznacza to, że umożliwia państwom członkowskim zdecydowanie, iż wniosek będzie dalej rozpatrywany jedynie wtedy, gdy dany wnioskodawca nie ze swej winy nie był w stanie powołać się w trakcie poprzedniego postępowania na sytuacje uregulowane w art. 40 ust. 2 i 3. W konsekwencji, skoro skutki art. 40 ust. 4 zależą od przyjęcia przez państwa członkowskie szczególnych przepisów transponujących, ten przepis nie jest bezwarunkowy, a tym samym nie jest bezpośrednio skuteczny. Trybunał orzekł, że art. 40 ust. 4 dyrektywy 2013/32/UE należy interpretować w ten sposób, że nie pozwala on państwu członkowskiemu, które nie przyjęło szczególnych aktów dokonujących transpozycji tego przepisu, odmówić na podstawie ogólnych przepisów krajowego postępowania administracyjnego zbadania co do istoty kolejnego wniosku, jeżeli nowe elementy lub ustalenia powołane na poparcie tego wniosku istniały w trakcie postępowania, którego przedmiotem był wcześniejszy wniosek i z winy leżącej po stronie wnioskodawcy nie zostały przedstawione w ramach tego postępowania. Komentarz W niniejszym wyroku TSUE rozpatrywał dopuszczalność kolejnego wniosku o azyl na podstawie art. 40 dyrektywy 2013/32/UE (zob. art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy z 13.6.2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1108; dalej: OchrCudzU). TSUE uznał, że z wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 40 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32/UE wynika, iż element lub ustalenie należy uznać za nowe w rozumieniu tych przepisów, jeżeli decyzja w sprawie wcześniejszego wniosku została wydana bez podania tego elementu lub ustalenia do wiadomości organu rozstrzygającego w sprawie statusu wnioskodawcy. W ocenie TSUE nie ma znaczenia, czy elementy lub ustalenia powołane na poparcie kolejnego wniosku ujawniły się przed wydaniem tej decyzji czy po jej wydaniu. Trybunał podkreślił, że każda odmienna wykładnia art. 40 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32/UE wykraczałaby poza to, co jest konieczne do zapewnienia przestrzegania zasady powagi rzeczy osądzonej i zaszkodziłaby odpowiedniemu i kompletnemu rozpatrzeniu sytuacji wnioskodawcy. Państwa członkowskie zachowują swobodę w zakresie ustanawiania przepisów proceduralnych regulujących rozpatrywanie kolejnych wniosków. Jednakże w niniejszym wyroku TSUE wyraźnie oznaczył zakres tej autonomii, w tym stwierdził, że z kontekstu, w jaki wpisuje się art. 40 dyrektywy 2013/32/UE wynika, że nie zezwala on państwom członkowskim na określenie terminów zawitych na złożenie kolejnego wniosku, co oznacza, iż zakazuje on określania takich terminów. Wyrok TSUE z 9.9.2021 r., C-18/20,
TSUE podkreślił, że art. 40 dyrektywy 2013/32/UE nie określa terminów na złożenie kolejnego wniosku, co daje państwom członkowskim swobodę w tej kwestii. Jednakże Trybunał wskazał, że przesłanki dopuszczalności i badania istoty wniosku muszą być zgodne z podstawowymi zasadami i gwarancjami.