Ocena prawna zakazu prowadzenia dyskotek i klubów nocnych w czasie epidemii

Zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych w czasie epidemii został uregulowany w sposób kontrowersyjny, co skłoniło sądy do analizy jego legalności. W niniejszym artykule omawiane jest orzeczenie WSA w Gorzowie Wielkopolskim, które poddało krytycznej analizie prawnej zakaz prowadzenia takiej działalności i związane z nim kary administracyjne. Autorzy szczegółowo analizują przesłanki konstytucyjne i ustawowe, które mogą mieć wpływ na zgodność takiego zakazu z obowiązującym prawem. Publikacja stanowi cenne źródło informacji dla prawników i osób zainteresowanych tematyką prawną w czasach epidemii.

Tematyka: zakaz prowadzenia, dyskoteki, kluby nocne, epidemia, orzeczenie WSA, Gorzów Wielkopolski, kara administracyjna, zgodność z konstytucją, rozporządzenia, stan epidemii

Zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych uregulowany w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady
Ministrów z 21.12.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku
z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U z 2020 r. poz. 2316; dalej: OgrEpidemiiR20(12)) został wprowadzony
z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. Oczywiście prawodawca może ingerować w istotę
konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu
środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie
ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust.
1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej.
Okoliczności faktyczne
WSA w Gorzowie Wielkopolskim rozpoznał sprawę ze skargi wspólników s.c. (dalej: Skarżący) na decyzję
Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: PWIS) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej
i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego
(dalej: PPIS) oraz umorzył postępowanie administracyjne.
Zaskarżoną decyzją PWIS utrzymał w mocy decyzję PPIS z marca 2021 r. wymierzającą Skarżącym karę
w wysokości 10 000 zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców oraz przez inne
podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych, tj. na udostępnianiu miejsca do
tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub innych miejscach o zamkniętej przestrzeni oraz przygotowaniu
i podawaniu napojów gościom siedzącym przy stołach.
W odwołaniu Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzucili m.in. naruszenie art. 22 w zw.
z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP.
Decyzja PWIS stała się dalej przedmiotem skargi złożonej do WSA.
Stanowisko WSA
WSA ocenił skargę jako zasadną. Wskazał na poniższe argumenty:
1. Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji art. 48a ust. 1 ustawy
z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845
ze zm.; dalej: ZapobChoróbU), kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanie epidemii nie stosuje się do
ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b ZapobChoróbU nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których
mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3 – 5 lub w art. 46b pkt 2 i 8 ZapobChoróbU, podlega karze pieniężnej w wysokości od
10 000 zł do 30 000 zł. Stosownie zaś do art. 46b pkt 1 i 2 ZapobChoróbU Rada Ministrów może ustanowić
w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a ZapobChoróbU, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa
w art. 46 ust. 4 (pkt 1) ZapobChoróbU i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności
przedsiębiorców.
2. W oparciu o ZapobChoróbU wydane zostały akty wykonawcze w postaci rozporządzeń, w tym
OgrEpidemiiR20(12) (nieobowiązujące). Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 pkt 1 OgrEpidemiiR20(12) do 28.2.2021 r.
ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na
prowadzeniu: dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia
organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem
sportowych klubów tanecznych. Zgodnie natomiast z treścią § 10 ust. 9 OgrEpidemiiR20(12) do 28.2.2021 r.
prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu
i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru
potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie
56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności
w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na
przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku
działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia
przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

3. Sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami
zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis
rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem
upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została
wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym
upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16.1.2006 r., I OPS
4/05,
; wyrok NSA z 18.6.2014 r., II GSK 633/13,
).
4. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na
podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno
określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz
wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania
ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie
wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być
wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Jednocześnie
rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie
którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób
bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia.
5. Z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności
i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla
jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej,
albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza,
w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać
podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia TK z 12.1.2000 r., P 11/98,

; z 28.6.2000 r., K 34/99,
; z 20.2.2001 r., P 2/00,
; z 10.4.2001 r., U 7/00,
).
6. Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie
konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być
zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu
widzenia praw lub wolności jednostki. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut
niezgodności rozporządzenia z ustawą. Kwestie te były wielokrotnie poruszane w orzecznictwie tak sądów
administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego.
7. Jak już wyżej wskazano rozporządzenie z 21.12.2020 r. oparto na regulacji art. 46a ZapobChoróbU, zgodnie
z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze
i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów
jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie
danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw
wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz
wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia
epidemicznego,
2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b ZapobChoróbU – mając na względzie zakres
stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek
samorządu terytorialnego.

Komentarz
Omawiane orzeczenie to kolejne orzeczenie odnoszące się do oceny poprawności prawnej wprowadzonych
ograniczeń w związku z wprowadzonym stanem epidemii. WSA wskazał, że rozporządzenie – jako wydane na
podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego – nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać
upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani
potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Kary administracyjne nakładane na
podstawie wadliwie ustanowionych przepisów prawa muszą zostać uchylone, a postępowanie prowadzone w tym
zakresie staje się bezprzedmiotowe.

Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8.9.2021 r., II SA/Go 564/21,

Omawiane orzeczenie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8.9.2021 r. dotyczące zakazu prowadzenia dyskotek i klubów nocnych w czasie epidemii wywołało dyskusje na temat granic uprawnienia organów do wprowadzania takich ograniczeń. Sąd podkreślił konieczność zgodności rozporządzeń z obowiązującymi aktami prawnymi oraz przestrzegania zasad konstytucyjnych. Wyrok ten ma istotne znaczenie dla interpretacji przepisów dotyczących stanu epidemii i ograniczeń w działalności gospodarczej.