Zawieszenie biegu terminów prawa administracyjnego w związku z pandemią

Zawieszenie biegu terminów prawa administracyjnego w związku z pandemią COVID-19 spowodowało szereg kontrowersji i problemów interpretacyjnych. Decyzje organów administracyjnych oraz sądów dotyczące terminów do złożenia wniosków o zwrot nieruchomości wywłaszczonej były poddane szczegółowej analizie prawniczej. Kwestia mocy wstecznej zawieszenia terminów oraz zasada niedziałania prawa wstecz stanowiły główny przedmiot sporów i rozbieżności interpretacyjnych.

Tematyka: zawieszenie biegu terminów, pandemia COVID-19, prawo administracyjne, zwrot nieruchomości, skargi administracyjne, Naczelny Sąd Administracyjny, zasada niedziałania prawa wstecz, interpretacje prawa, kontrowersje prawne, terminy prawne

Zawieszenie biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego, w tym do wystąpienia
z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nastąpiło z mocy prawa 14.3.2020 r. a nie 31.3.2020 r.
Postępowanie administracyjne
S.M. 17.7.2020 r. wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w 1988 r. Art. 2 ust. 1 ustawy
z 4.4.2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r. poz. 801), uprawniał poprzedniego
właściciela lub jego spadkobiercę do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości, w terminie 12 miesięcy od
wejścia w życie tej ustawy, czyli od 14.5.2019 r. Uprawnienie to dotyczyło sytuacji, gdy minął już 20-letni termin
przedawnienia roszczenia administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wprowadzony art. 136 ust. 7
ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899). Starosta W. odmówił
wszczęcia postępowania wskazując, że dla S.M. 12-miesięczny termin upłynął 7.7.2020 r., zatem jego wniosek został
złożony po terminie.
Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jak wyjaśniono, dla S.M. termin upłynąłby 14.5.2020 r.,
jednak z powodu pandemii zawieszono bieg terminów prawa administracyjnego, w tym na złożenie wniosku o zwrot
nieruchomości. Okres zawieszenia biegu terminu trwał od 31.3.2020 r., czyli od daty wejścia w życie art. 15zzr
ustawy z 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem
COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095;
dalej: KoronawirusU), a nie od dnia ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, czyli 14.3.2020 r., jak twierdził S.M.
Na mocy art. 68 ust. 2 ustawy z 14.5.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku
z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875) zawieszony termin biegł ponownie od
24.5.2020 r.
Zarzuty skargi
W skardze do sądu administracyjnego S.M. wskazał, że zgodnie z art. 15zzr ust. 1 KoronawirusU w okresie
obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg
przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów wskazanych w tym przepisie nie rozpoczyna się,
a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zdaniem skarżącego, z treści tego przepisu wprost wynika moc
wsteczna zawieszenia biegu terminu dla złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Przy jego obliczaniu należy więc
uwzględnić, że zawieszenie objęło też okres od 14.3.2020 r. do 31.3.2020 r.
Zasada niedziałania prawa wstecz a przepisy intertemporalne
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę uznając, że zawieszenie biegu terminu do złożenia
wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości trwało od 31.3.2020 r. do 23.5.2020 r., zatem termin upłynął 7.7.2020
r., czyli w dacie przyjętej przez organy administracji obu instancji. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że chroniącą
bezpieczeństwo prawne zasada niedziałania prawa wstecz wymaga bezwzględnego i jednolitego przestrzegania.
Dlatego skutki zdarzeń prawnych oceniać na podstawie ustawy, która obowiązuje w czasie, gdy dane zdarzenie
nastąpiło. Ustawa z 31.3.2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem,
przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568; dalej: ZmKoronawirusU20(1)) wprowadzająca instytucję
zawieszenia biegu terminów weszła w życie 31.3.2020 r. W regulacji intertemporalnej – art. 101
ZmKoronawirusU20(1), wskazano wyjątki od zasady wejścia przepisów tej ustawy z dniem jej ogłoszenia i żaden
z tych wyjątków nie objął przepisu wprowadzającego instytucję zawieszenia biegu terminów.
NSA – Wsteczna moc obowiązująca przepisów odwołujących się do stanów: zagrożenia epidemicznego
i epidemii
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienia organów obu instancji. Jak
wyjaśniono stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 obowiązywał od
14.3.2020 r., odwołano go 20.3.2020 r., ogłaszając z tym dniem stan epidemii. W ocenie NSA, skoro art. 15zzr
ust. 1 KoronawirusU odsyła do obu tych stanów, to nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie
terminów już rozpoczętych, następuje z dniem ogłoszenia pierwszego z nich. W rezultacie, od 14.3.2020 r.
z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z art. 15zzr KoronawirusU. Natomiast fakt wejścia w życie
ZmKoronawirusU20(1) 31.3.2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na
skutki prawne, które art. 15zzr ust. 1 KoronawirusU wiąże z wcześniejszym faktem okresu obowiązywania stanu

zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. NSA uznał więc, że skoro
zawieszenie 12-miesięcznego terminu do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości nastąpiło 14.3.2020 r.,
a nie 31.3.2020 r., to wniosek S.M. został złożony w terminie.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że przyjęcie wykładni ograniczającej moc obowiązującą art. 15zzr KoronawirusU
do dnia jego wejścia w życie, stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy. W polskim porządku prawnym
istnieje możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego
państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W ocenie NSA, retrospektywne powiązanie skutków
prawnych z wcześniejszym faktem obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii,
ogłoszonych z powodu COVID-19, jest konieczne z uwagi na potrzebę gwarancji prawa do sądu w sytuacji
nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego.
W uzasadnieniu wskazano też na nadal istniejącą rozbieżność w orzecznictwie NSA w zakresie zakresu czasowego
zawieszenia i braku rozpoczęcia biegu terminów w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego,
a następnie stanem epidemii z powodu COVID-19, na gruncie art. 15zzs ust. 1 KoronawirusU. W części orzeczeń
przyjęto, że w przypadku, gdyby intencją ustawodawcy było nadanie ZmKoronawirusU20(1) mocy wstecznej również
w zakresie, w jakiej jej przepisy statuują wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, zostałoby to wprost
sformułowane w art. 101 ZmKoronawirusU20(1) (zob. postanowienie NSA z 27.1.2021 r., I FZ 282/20; postanowienie
NSA z 22.1.2021 r., II OZ 2/21,
; postanowienie NSA z 17.11.2020 r., I GZ 318/20,
). Przeważa jednak
pogląd, że zawieszenie biegu terminów nastąpiło 14.3.2020 r. (zob. postanowienie NSA z 14.7.2021 r., I GZ 191/21,
; postanowienie NSA z 10.6.2021 r., III FZ 276/21; wyrok NSA z 23.2.2021 r., III OSK 3119/21,
).
Wyrok NSA z 5.10.2021 r., I OSK 456/21,

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargi dotyczące zawieszenia terminów prawa administracyjnego, podkreślił konieczność zachowania spójności interpretacyjnej oraz uwzględnienia kontekstu pandemii COVID-19. Ostateczne rozstrzygnięcia w sprawach dotyczących terminów prawnych podczas pandemii mają kluczowe znaczenie dla zapewnienia ochrony prawnej obywateli oraz stabilności funkcjonowania administracji publicznej.