Udzielenie niepełnej informacji publicznej to także bezczynność

Bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może objawiać się udzieleniem informacji niezgodnej z oczekiwaniami wnioskodawcy, informacją niepełną lub chaotyczną. Właściwe udzielenie informacji wymaga precyzyjnego odniesienia się do treści wniosku, zgodnie z art. 13 ust. 1 DostInfPubU. NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie dotyczący skargi kasacyjnej od bezczynności Ministra Sprawiedliwości w udostępnieniu informacji publicznej. Wskazał, że udzielenie nieprecyzyjnej odpowiedzi nie spełnia wymogów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tematyka: bezczynność, informacja publiczna, udzielenie, precyzja, NSA, Minister Sprawiedliwości, DostInfPubU, skarga kasacyjna

Bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia
informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej czy
chaotycznej. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego
udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek
informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania.
Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też
nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia
informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej
w art. 13 ust. 1 DostInfPubU.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał sprawę ze skargi kasacyjnej wnioskodawcy od wyroku WSA w Warszawie z 12.12.2018 r., II SAB/Wa
412/18,
w sprawie ze skargi na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku
o udostępnienie informacji publicznej. W punkcie 1. NSA uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 3., a w punkcie 2.
zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania punktu pierwszego i drugiego wniosku w terminie 14 dni.
W przywołanym wyroku WSA, Sąd ten w punkcie 3. oddalił częściowo skargę.
Wnioskiem ze stycznia 2018 r. Skarżący zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o udostępnienie następującej
informacji publicznej:
1. Ilu sędziów sądów powszechnych od 1.8.2017 r. do chwili obecnej przestało pełnić służbę sędziowską, z jakich
powodów, kiedy i w jakich sądach;
2. Ile etatów sędziowskich w sądach powszechnych jest obecnie nieobsadzonych z podziałem na poszczególne
sądy;
3. Ilu sędziów sądów powszechnych po 1.8.2017 r. wyraziło wolę dalszego zajmowania stanowiska sędziego mimo
osiągnięcia wieku stanu spoczynku, kiedy, ze wskazaniem poszczególnych sądów z jakich pochodzili sędziowie,
oraz jakie było stanowisko Ministra Sprawiedliwości w sprawie dalszego zajmowania przez nich stanowiska
sędziego.
Organ poinformował Skarżącego, że od 1.11.2015 r. służbę sędziowską przestało pełnić 1 300 sędziów. Liczba ta
dotyczy zaprzestania służby w związku ze śmiercią, orzeczeniem sądu, orzeczeniem sądu dyscyplinarnego
i zrzeczeniem się urzędu. Obwieszczenia o wolnych stanowiskach sędziowskich przedstawione do podpisu
Ministrowi Sprawiedliwości dotyczą 408 stanowisk w sądach apelacyjnych, okręgowych i rejonowych.
Skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania
wniosku, domagając się stwierdzenia, że Minister Sprawiedliwości pozostaje w bezczynności w przedmiocie
wnioskowanych informacji publicznych oraz zobowiązania go do dokonania czynności w zakresie udostępnienia
informacji publicznych zgodnie z wnioskiem. Podkreślił, że pismo z odpowiedzią na wniosek nie może zostać uznane
za wyczerpujące i kompleksowe udzielenie informacji na zapytanie.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.
Orzeczenie WSA
Sąd I instancji wskazał, że Minister Sprawiedliwości wprost odpowiedział na pierwsze pytanie zawarte we wniosku
o udostępnienie informacji publicznej. Odnośnie do drugiego pytania, dotyczącego ilości etatów sędziowskich
nieobsadzonych z podziałem na poszczególne sądy, to informacja ta jest dostępna publicznie w Monitorach Polskich,
w których regularnie ogłasza się informacje o naborach na wolne stanowiska sędziowskie.
W ocenie Sądu I instancji udzielenie tej informacji nie może być przedmiotem żądania w trybie ustawy z 6.9.2001 r.
o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: DostInfPubU). Minister Sprawiedliwości nie
udzielił natomiast odpowiedzi na pytanie trzecie, dotyczące liczby sędziów sądów powszechnych, którzy po 1.8.2017
r. wyrazili wolę dalszego zajmowania stanowiska sędziego mimo osiągnięcia wieku stanu spoczynku, ze wskazaniem
poszczególnych sądów z jakich pochodzili sędziowie oraz jakie było stanowisko Ministra Sprawiedliwości w sprawie
dalszego zajmowania przez nich stanowiska sędziego.

Skarga kasacyjna dotyczyła wyroku w części oddalającej skargę.
Orzeczenie NSA
NSA wskazał, że w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji
publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje
wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej czy chaotycznej. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do
informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi
bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki
odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji
niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do
udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej
w art. 13 ust. 1 DostInfPubU.
Odpowiedź lakoniczna i nieprecyzyjna
Zdaniem NSA, stanowisko Sądu I instancji co do prawidłowego załatwienia sprawy jest gołosłowne i oczywiście
błędne. Wniosek został prawidłowo sformułowany, zawierał wszystkie elementy wymagane w praktyce
sądowoadministracyjnej dla skutecznego wszczęcia odformalizowanego postępowania w przedmiocie dostępu do
informacji publicznej. Minister Sprawiedliwości na żadnym etapie rozpoznawania wniosku nie widział potrzeby
precyzowania wniosku, nie zwracał się do wnioskodawcy pisemnie, telefonicznie, lub w jakikolwiek inny
sposób o wyjaśnienie treści wniosku. Nawet pobieżna analiza odpowiedzi w zestawieniu z treścią pytania,
wskazuje, że odpowiedź na pierwsze pytanie ma charakter ewidentnie niepełny. Minister Sprawiedliwości przyjął
arbitralnie w odpowiedzi odmienny zakres czasowy pytania aniżeli ten wynikający z wniosku. Wniosek dotyczył
okresu od 1.8.2017 r., a organ przesunął granice czasową na 1.11.2015 r. Zatem pytanie i odpowiedź dotyczy
różnych okresów. Na podstawie odpowiedzi nie można zatem stwierdzić, jaka liczba z ogólnej liczby 1 300 sędziów
przypada na wnioskowany okres od 1.8.2017 r.
Odpowiedź nie dokonywała też podziału wnioskowanych danych wedle sformułowanych przez wnioskodawcę
kryteriów. Wniosek wskazuje pewien klucz łączenia wnioskowanych informacji. Chodziło o podział informacji na
konkretne sądy powszechne: rejonowe, okręgowe i apelacyjne, z określeniem ich nazwy („w jakich sądach”).
Następnie chodziło o wskazanie liczby sędziów w danym sądzie z przyporządkowaniem do poszczególnych
konstytucyjnych i ustawowych przesłanek zaprzestania służby („z jakich powodów”). Tymczasem odpowiedź Ministra
nie mówi nic o faktycznych przyczynach zaprzestania służby, lecz wskazuje abstrakcyjne przyczyny wynikające
z porządku prawnego. Nie mówi więc niczego o empirycznie weryfikowalnych faktach stanowiących istotę informacji
o sprawach publicznych (np. czysto hipotetycznie: „trzech sędziów z powodu zrzeczenia się urzędu zaprzestało
pełnienia służby w Sądzie Okręgowym w Gdańsku”), lecz o prawie potencjalnie odnoszącym się do takich faktów
(liczba ta dotyczy „zaprzestania służby w związku ze śmiercią, orzeczeniem sądu, orzeczeniem sądu
dyscyplinarnego i zrzeczeniem się urzędu”). Zatem organ całkowicie pominął strukturę odpowiedzi wynikającą
z prostej egzegezy pytania numer jeden. Podał informację o znikomym walorze poznawczym, jeśli porównać ją do
zakresu kompetencji Ministra Sprawiedliwości w sferze polityki kadrowej w sądach powszechnych. W rezultacie nie
sposób traktować odpowiedzi Ministra na pytanie pierwsze, jako prawidłową, zgodną z zakresem żądania.
Brak odpowiedzi na pytanie
Z kolei odpowiedź Ministra na pytanie numer dwa z wniosku nie korelowała z zadanym pytaniem. Minister
Sprawiedliwości poinformował o obwieszczeniach przedstawianych mu do podpisu. Tymczasem informacje zawarte
w obwieszczeniu nie odpowiadają na zadane pytanie. Bowiem pytanie jest sformułowane szerzej. Chodziło w nim
o wszystkie posiadane informacje o wolnych etatach, niezależnie od tego, czy w odniesieniu do tych etatów
(stanowisk) rozpoczęto procedurę obwieszczenia, czy też nie. Słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, że Sąd
pierwszej instancji nie dostrzegł, że treść punktu drugiego wniosku odnosi się do realizacji kompetencji Ministra
poprzedzających obwieszczenie o wolnym stanowisku. W efekcie mogą istnieć, przydzielone, zwolnione stanowiska
sędziowskie, co do których nie wydano jakiegokolwiek obwieszczenia. Do tego zakresu informacji zmierzało
ewidentnie pytanie numer dwa z wniosku, tj. przede wszystkim o możliwość dostępu do informacji umożliwiających
ocenę interwału czasowego pomiędzy zwolnieniem stanowiska a obwieszczeniem dokonanym przez Ministra
Sprawiedliwości. Skoro żądana w punkcie informacja nie jest udostępniana w obwieszczeniach Ministra
Sprawiedliwości w Monitorze Polskim, to podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do
informacji publicznej.

Komentarz
Z orzeczenia wprost wynika, że formalne udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie
uchyla stanu bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenie tej informacji. Odpowiedź na wniosek musi być
wyczerpująca i odnosić się ściśle do zapytania. Jeżeli Organ ma jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, to
powinien o te kwestie dopytać wnioskodawcę. Z omówionego orzeczenia nie wynika, by informacja miała charakter

informacji publicznej przetworzonej, ale nie jest wykluczone takie ustalenie w toku dalszego rozpoznawania wniosku.
NSA uznał, że bezczynność Ministra Sprawiedliwości w tej sprawie nie miała charakteru rażącego.

Wyrok NSA z 20.10.2021 r., III OSK 1092/21,

Orzeczenie NSA pokazuje, że formalne udzielenie odpowiedzi na wniosek nie zwalnia podmiotu z obowiązku udzielenia wyczerpującej i adekwatnej odpowiedzi. NSA uznał, że bezczynność Ministra Sprawiedliwości w tym przypadku nie miała rażącego charakteru. Wyrok NSA z 20.10.2021 r., III OSK 1092/21, jest istotnym punktem odniesienia w zakresie udostępniania informacji publicznej.