Burmistrz może być zatrudniony w starostwie powiatowym

Okoliczność, że powiat realizuje określone ustawami zadania publiczne zlecone nie oznacza, że jest tożsame z administracją rządową. Zatrudnienie burmistrza w starostwie powiatowym na kierowniczym stanowisku nie jest wykonywaniem funkcji w administracji rządowej, mimo finansowania z budżetu państwa. WSA w Olsztynie oddalił skargę gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza, uzasadniając decyzję brakiem podstaw do uznania zatrudnienia w starostwie powiatowym za zatrudnienie w administracji rządowej.

Tematyka: burmistrz, starostwo powiatowe, administracja rządowa, zadania publiczne, wygaśnięcie mandatu, WSA, TK, NSA, demokracja lokalna

Okoliczność, że powiat realizuje określone ustawami zadania publiczne zlecone nie oznacza, że jest tożsame z administracją rządową. Zatrudnienie burmistrza w starostwie powiatowym na kierowniczym stanowisku nie jest wykonywaniem funkcji w administracji rządowej, mimo finansowania z budżetu państwa. WSA w Olsztynie oddalił skargę gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza, uzasadniając decyzję brakiem podstaw do uznania zatrudnienia w starostwie powiatowym za zatrudnienie w administracji rządowej.

Okoliczność, że powiat realizuje (przy pomocy starostwa powiatowego) określone ustawami zadania
publiczne zlecone nie oznacza, że w tym zakresie jest „administracją rządową” w rozumieniu art. 492 § 1 pkt
5 KodeksWyb w zw. z art. 27 pkt 3 SamGminU. Zatrudnienie w starostwie powiatowym na kierowniczym
stanowisku związanym m.in. z realizowaniem zadań zleconych nie jest więc tożsame z „zatrudnieniem
w administracji rządowej” lub „wykonywaniem funkcji”, pomimo że te zadania są finansowane z budżetu
państwa.
Stan faktyczny
WSA w Olsztynie po rozpoznaniu skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w przedmiocie wygaśnięcia
mandatu Burmistrza Miasta oddalił skargę.
W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza.
W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że Burmistrz jest zatrudniona w Starostwie Powiatowym na stanowisku
Naczelnika Wydziału Strategii Rozwoju, Promocji, Integracji Europejskiej i Informacji. Po objęciu urzędu Burmistrza
nie rozwiązała stosunku pracy i na czas pełnienia funkcji burmistrza pozostaje na urlopie bezpłatnym. Zaznaczono,
że ww. wydział zajmuje się pozyskaniem środków publicznych na realizację zadań w zakresie objętym działaniem
administracji rządowej lub innych zadań z zakresu polityki państwa w zakresie rozwoju i integracji europejskiej oraz
realizacją zadań z zakresu administracji rządowej zleconej Starostwu, a także realizacją zadań w zakresie
nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej,
organizacją konkursów dla organizacji pozarządowych w celu udzielenia im środków publicznych na realizację zadań
z zakresu administracji publicznej. Wydział objęty został kontrolą Wojewody, której przedmiotem była realizacja przez
powiat zadań zleconych z zakresu administracji rządowej polegających na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej,
świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej. Rada Miejska zaznaczyła ponadto,
że podczas trwania urlopu bezpłatnego Starostwo nalicza za Burmistrz odpis na ZFŚS.
W ocenie Rady Miejskiej przepis art. 27 pkt 3 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.
1372 ze zm.; dalej: SamGminU), dotyczy administracji rządowej w najszerszym znaczeniu, a więc odnosi się do
podmiotów o różnym statusie prawnym, które wykonują zadania i kompetencje ze sfery władztwa publicznego.
Zatem, obok organów i urzędów administracyjnych należą do niej także agencje, a także inne jednostki organizacyjne
państwa wykonujące zadania rządu, mające kompetencje w sferze polityki ustalanej i wytyczanej przez rząd. Rada
Miejska stwierdziła, że Burmistrz nie rozwiązała umowy o pracę w Starostwie w terminie wskazanym w art. 492 § 4
ustawy z 5.1.2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1319; dalej: KodeksWyb), gdyż udzielenie urlopu
bezpłatnego nie powoduje przerwania stosunku pracy, a jedynie zwalnia pracownika z obowiązku świadczenia pracy.
Zgodnie zaś z art. 27 pkt 3 SamGminU w okresie pełnienia funkcji wójta niedopuszczalne jest pozostawanie
w stosunku zatrudnienia w administracji rządowej.
Rozstrzygnięcie nadzorcze
Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność ww. uchwały.
Wojewoda zauważył w uzasadnieniu, że brak jest normatywnej definicji „administracji rządowej”, jednak sens tego
pojęcia można ustalić na podstawie brzmienia tego terminu i systematyki Konstytucji RP. W świetle art. 146 ust. 3
Konstytucji RP, administrację rządową określić można jako tę część administracji publicznej, którą kieruje Rada
Ministrów lub jej poszczególni członkowie. Do uznania zatem przynależności danego podmiotu do administracji
rządowej potrzebne jest równoczesne wykonywanie zadań mających charakter administracji publicznej
i umiejscowienie w tym segmencie aparatu państwowego, na czele którego stoi Rada Ministrów. Z powyższego
wynika, że zadania administracji rządowej wykonują urzędy administracji organizacyjnie i funkcjonalnie
podporządkowane Radzie Ministrów, Prezesowi Rady Ministrów, poszczególnym ministrom albo wojewodom
(bezpośrednio lub za pośrednictwem innych organów podległych organizacyjnie i funkcjonalnie tym podmiotom).
Wskazał, że na pojęcie administracji publicznej składa się również administracja samorządowa, tworzona przez
jednostki samorządu terytorialnego szczebla: gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Administracja ta, zgodnie
z przepisami ustaw ustrojowych, tj. ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym oraz
o samorządzie województwa – wykonuje zadania własne, zlecone i powierzone. Każda jednostka samorządu
terytorialnego władna jest do wykonywania określonych ustawami zadań publicznych we własnym imieniu i na swoją
odpowiedzialność. W tym celu m.in. powołuje różnego rodzaju jednostki organizacyjne i aparaty pomocnicze. Takim



aparatem pomocniczym – powołanym mocą ustawy do pomocy przy realizacji zadań powiatu, jest starostwo
powiatowe, zgodnie z art. 33 ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.;
dalej: PowiatSamU). Wojewoda zauważył ponadto, że zgodnie z art. 153 ust. 1 Konstytucji RP, w urzędach
administracji rządowej działa korpus służby cywilnej, a zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z 21.11.2008 r. o pracownikach
samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282 ze zm.; dalej: PracSamU), postanowienia tej ustawy stosuje się do
pracowników zatrudnionych w starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. W ocenie
organu nadzoru, powyższe jednoznacznie wskazuje, że starostwo powiatowe nie jest jednostką organizacyjną
administracji rządowej, w której zatrudnienie mogłoby skutkować wygaśnięciem mandatu burmistrza. Jest to
bowiem aparat pomocniczy powiatu, który niezależnie od wykonywanych zadań publicznych, własnych czy
zleconych, pozostaje organizacyjnie podporządkowany organowi wykonawczemu powiatu, a więc pozostaje
w strukturach administracji samorządowej.
W skardze wywiedzionej do WSA na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska zarzuciła temu aktowi naruszenie
art. 27 pkt 3 SamGminU polegające na uznaniu, że zatrudnienie Burmistrz w Starostwie Powiatowym nie mieści się
w dyspozycji tego przepisu.
Stanowisko WSA
WSA uznał, że w bezspornych okolicznościach sprawy brak było podstawy faktycznej i prawnej do podjęcia przez
Radę Miejską uchwały na podstawie art. 492 § 1 pkt 5 KWyb w zw. z art. 27 pkt 3 SamGminU.
Niewątpliwie, na mocy art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty
samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne, zaś jeżeli wynika to
z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych
zadań publicznych. Ponadto, również z art. 4 ust. 4 SamPowiatU wynika, że ustawy mogą określać niektóre sprawy
należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat.
Jednakże, w art. 2 ust. 1 SamPowiatU zastrzeżono, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne
w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
Jednostki samorządu terytorialnego, w tym powiat, wykonują zadania o charakterze publicznym. Jeżeli za zasadę
prawną o randze konstytucyjnej zostało uznane istnienie samorządu terytorialnego wyposażonego we własny,
samodzielnie realizowany zakres zadań i obowiązków, to podział zadań powinien być dokonany w sposób „pionowy”,
przez dopuszczenie do sprawowania funkcji państwowych również innych podmiotów o niepaństwowym charakterze,
w tym głównie samorządu terytorialnego. Klasyczna teoria samorządu dzieli jego zadania na własne i zlecone.
Terenowe związki samorządowe otrzymały prawo do samodzielnego organizowania swoich spraw i zarządzania nimi
– co stanowi wyraz władztwa samorządowego. Istotą tych spraw jest wykonywanie zadań publicznych, z których
jedne wynikają bezpośrednio z potrzeb wspólnot terenowych, inne zaś zostały powierzone przez państwo. Stąd też
wywodzi się podział zadań na własne i powierzone. Zarówno zadania własne, jak i zlecone, mają być wykonywane
samodzielnie, tzn. bez możliwości nieograniczonej (merytorycznej) ingerencji organów państwowych. Ingerencja taka
jest dopuszczalna jedynie w formie nadzoru określonego normatywnie, polegającego na korygowaniu działań
niezgodnych z prawem. Zadania zlecone samorządu, to jest zadania państwowe realizowane przez samorząd, przez
akt zlecenia stają się zadaniami samorządowymi. Różnica pomiędzy tymi obydwoma zakresami zadań, tj.
„pierwotnymi” zadaniami samorządowymi (zadaniami własnymi) a poruczonymi zadaniami o charakterze
państwowym, sprowadza się do różnic w sile kontroli i oddziaływania przez nadzór państwowy.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że okoliczność, że powiat realizuje (przy pomocy starostwa
powiatowego) określone ustawami zadania publiczne zlecone nie oznacza, że w tym zakresie jest „administracją
rządową” w rozumieniu art. 492 § 1 pkt 5 KodeksWyb w zw. z art. 27 pkt 3 SamGminU. Zatrudnienie w starostwie
powiatowym na kierowniczym stanowisku związanym m.in. z realizowaniem zadań zleconych nie jest więc tożsame
z „zatrudnieniem w administracji rządowej” lub „wykonywaniem funkcji”, pomimo że te zadania są finansowane
z budżetu państwa.

Komentarz
WSA w Opolu w sposób jednoznaczny wskazał i potwierdził, że burmistrz może być równocześnie pracownikiem
starostwa powiatowego. Nie jest to sytuacja łączenia wykonywania mandatu burmistrza z zatrudnieniem
w administracji rządowej. W orzeczeniu tym WSA zwrócił także uwagę na orzeczenia TK i NSA, z których wynika, że
instytucja wygaśnięcia mandatu nie może zatem prowadzić do pochopnego i niezgodnego z prawem zniweczenia
wartości podstawowej dla funkcjonowania społeczności lokalnej, jaką jest wybór organu wykonawczego jednostki
samorządu terytorialnego w wyborach powszechnych, bezpośrednich i tajnych.

Wyrok WSA w Olsztynie z 5.10.2021 r., II SA/Ol 430/21, 








WSA w Opolu potwierdził, że burmistrz może być pracownikiem starostwa powiatowego, nie łącząc tych funkcji z administracją rządową. Orzeczenia TK i NSA wskazują, że wygaśnięcie mandatu burmistrza nie może naruszyć demokratycznych wartości społeczności lokalnej, jaką jest wybór organu wykonawczego w wyborach.