Prawidłowa realizacja procesu stanowienia w organach jednostek samorządu terytorialnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł nieważność uchwały Rady Miasta dotyczącej opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały ze względu na dyskryminujący charakter stawki opłaty. WSA uznał, że organ powinien uwzględniać niedyskryminujące zasady przy ustalaniu opłat, co nie miało miejsca w tym przypadku.

Tematyka: Wojewódzki Sąd Administracyjny, Kielce, nieważność uchwały, opłaty za przystanki komunikacyjne, dyskryminacja, niedyskryminujące zasady, proces uchwałodawczy

Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać z uzasadnienia tej uchwały, a także
towarzyszących jej podjęciu dokumentów – orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.
Opis stanu faktycznego
Sprawa dotyczyła skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej na uchwałę Rady Miasta w sprawie określenia
przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina warunków i zasad korzystania
z nich oraz opłat za ich korzystanie stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta z 7.3.2011 r. Nr VII/36/2011 w § 3
ust. 2.
W podstawie prawnej uchwały powołała m.in. art. 16 ust. 1, 4, 5 i 6 PublTranspZbU. W § 3 ust. 2 uchwały przyjęto
stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka
transportu na przystanku. Z kolei zmiana stawki opłaty następuje w trybie określonym w art. 16 ust. 6
PublTranspZbU. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że ma ona charakter dostosowawczy do regulacji prawnych.
Opłaty stanowić będą dochód gminy i będą przeznaczone na utrzymanie czystości przystanków. Obowiązek
utrzymania czystości przystanków spoczywał na przewoźnikach, a gmina zastępczo realizowała ten obowiązek
pobierając opłaty w wysokości 0,0506 zł netto za jedno zatrzymanie środka transportu.
Stanowisko Prokuratora
W skardze na powyższą uchwałę Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 3 ust. 2.
Zarzucił istotne naruszenie art. 16 PublTranspZbU poprzez niewłaściwe, nieuzasadnione i bez właściwego
rozważenia zastosowanie i wprowadzenie stawki o dyskryminującym charakterze, jednolitej dla operatorów
i wszystkich przewoźników w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach
komunikacyjnych – pomimo, że art. 16 ust. 4 PublTranspZbU wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki
niedyskryminujących zasad. Ani z treści uchwały, ani z treści jej uzasadnienia nie można wyprowadzić motywów
podjęcia uchwały, jakimi kierował się organ przy kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad.
Stanowisko WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi. Na wstępie podkreślił, że zaskarżona uchwała stanowi akt
prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 SamGminU, na podstawie upoważnień ustawowych gminie
przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa
miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter
generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego
obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego,
podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności przez sąd
administracyjny. Zaskarżonym § 3 ust. 2 uchwały przyjęto stawkę opłaty za korzystanie z przystanków
komunikacyjnych, w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku. WSA przypomniał, że
za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których
właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty.
Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu
terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.
Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie przy ustaleniu stawki
opłaty, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16
ust. 4 PublTranspZbU obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie
jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest
właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć
zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie
konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach gminy. Chcąc ustalić, czy uchwała
odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należy zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów
dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę,
winny wynikać z uzasadnienia tej uchwały, a także towarzyszących jej podjęciu dokumentów. Dla oceny
motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi
kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji
i dotyczące ich sytuacji prawnej.

W niniejszej sprawie, ani z postanowień uchwały, ani z jej uzasadnienia, ani też z protokołu z sesji Rady
Miasta nie wynika aby organ, podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotową stawkę opłaty rozważał
kwestię niedyskryminacji. Brak jest wprawdzie definicji pojęcia „niedyskryminujących zasad”, z uzasadnienia
projektu ustawy wynika jednak, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych
należy uwzględnić między innymi standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest
wykonywany przewóz. Jako standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty,
kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod
pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik.
Podsumowując WSA stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę w postanowieniach § 3 ust. 2 nie powołano się
na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane
w procesie uchwałodawczym. Za niezgodny z prawem uznać zatem należało akt prawa miejscowego, co do
którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej
podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej
celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Komentarz
Istotą zarzutów kierowanych przeciwko podjętej przez organ stanowiący uchwale była niemożność weryfikacji czy
ustalenie opłaty nastąpiło z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Za niezgodny z prawem uznać należy akt
prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami
przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc, czy stanowi on
prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy.
Co niezwykle ważne, WSA uznał, że niewystarczającym wypełnieniem obowiązków ustawowych było wskazanie
podstawy prawnej art. 16 ust. 4 PublTranspZbU w uchwale, jak i wskazanie podczas posiedzenia komisji
samorządowej opiniującej projekty uchwał na sesję braku możliwości różnicowania opłat za korzystanie
z przystanków dla różnych przewoźników. Sąd uznał, że przeprowadzenie takich rozmów nie stanowi wypełnienia
wymogów ustawowych z art. 16 ust. 4 PublTranspZbU, również z tego względu, że nie znajduje potwierdzenia
w przedłożonych dokumentach. Nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji,
które byłyby analizowane i rozważane w procesie uchwałodawczym. Z powyższego wynika, że organ dbać musi
o to, aby proces uchwałodawczy był przejrzysty i należycie udokumentowany, gdyż stanowisko organu
przedstawione w odpowiedzi na skargę jest spóźnione i nie może sanować braków, które nastąpiły przed i podczas
stanowienia aktu prawa miejscowego. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczającym sama
treść uchwały, bo to uzasadnienie pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie
motywów jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań.
Co istotne, WSA dodatkowo podkreślił, że brak wskazania motywów podjęcia uchwały przez właściwy organ
jednostki samorządu terytorialnego wpływa także na jej ocenę z punktu widzenia standardów
konstytucyjnych.

Wyrok WSA w Kielcach z 21.10.2021 r., I SA/Ke 443/21,

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził brak uwzględnienia kryterium niedyskryminacji przy ustalaniu stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Konieczne jest przejrzyste i należyte udokumentowanie procesu uchwałodawczego, aby uniknąć zarzutów arbitralności organu.