Zasady postępowania administracyjnego mają znaczenie dla poprawności wydanej decyzji

Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Zaskarżona decyzja dotyczyła odroczenia realizacji obowiązku rozbiórki budynków w związku z okolicznościami sprawy. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. NSA uznał zarzuty za usprawiedliwione, wskazując na konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Tematyka: postępowanie administracyjne, udział strony, naruszenie przepisów, konieczność uczestnictwa, NSA, zasady procedury, czynny udział, szybkość postępowania

Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Zaskarżona decyzja dotyczyła odroczenia realizacji obowiązku rozbiórki budynków w związku z okolicznościami sprawy. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. NSA uznał zarzuty za usprawiedliwione, wskazując na konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych
postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Chodzi tutaj o udział
w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak udziału strony
w postępowaniu obejmuje więc nie tylko pominięcie poinformowania strony o wszczęciu postępowania
w sprawie, ale też poinformowanie o czynnościach w toku postępowania.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z 9.8.2018 r., II SA/Rz 142/18, 
 w sprawie ze
skargi na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (WINB)
w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych i uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję
i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB).
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej
wykonanie robót budowlanych.
W skardze do WSA Skarżąca podała, że podtrzymuje odwołanie złożone od decyzji PINB. Podniosła, że budynki,
których dotyczą rozstrzygnięcia organów były pierwotnie w dobrym stanie, jednak zostały zniszczone przez
„sprawców”. Wskazała, że w sprawie tej prowadzone jest śledztwo karne, a rozbiórka świadczyłaby o braku
zabudowań zgodnie z oświadczeniem pracownika Starostwa Powiatowego, że działka jest pastwiskiem.
WSA skargę oddalił. Sąd wskazał, że skarżąca w toku postępowania domagała się zmiany ostatecznej decyzji
administracyjnej wyrażającej nakazy z zakresu prawa budowlanego, poprzez wyznaczenie dłuższego terminu
wykonania tych rozstrzygnięć. Organy nie uwzględniły tego żądania, zaś uzasadnienie tej odmowy jest przekonujące
i znajduje pokrycie w regulacji art. 155 KPA. Zdaniem Sądu, słusznie wyargumentowano, że zmianie decyzji
jednoznacznie sprzeciwia się fakt złożenia wniosku po znaczącym upływie terminu realizacji decyzji, a ponadto
bardzo zły stan zabudowy, grożący niebezpieczeństwem dla chronionych przez prawo wartości. Stan tych obiektów
obrazują znajdujące się w aktach administracyjnych kopie zdjęć. Z tych przyczyn jakakolwiek modyfikacja
orzeczonego obowiązku nie byłaby zgodna z interesem społecznym czy słusznym interesem strony.
W złożonej skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art.
67 ust. 1 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: PrBud) w zw. z art.
155 KPA polegającą na błędnym przyjęciu, że nie jest możliwe dokonanie zmiany decyzji w zakresie terminu
wykonania rozbiórki jeżeli upłynął termin rozbiórki, podczas gdy tak rygorystyczne stanowisko nie jest uzasadnione
i także w przypadku terminu przystąpienia i zakończenia robót rozbiórkowych z art. 67 ust. 1 PrBud należy dopuścić
możliwość wnioskowania o jego odroczenie również po jego upływie.
Skarżąca kasacyjnie sformułowała także zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik
sprawy, a mianowicie:
1.   Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 i art. 151 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami
     administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: PostAdmU) w zw. z art. 10 § 1 KPA w zw. z art.
     61 § 4 KPA i w zw. z art. 89 KPA polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej
     decyzji, pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy
     poprzez uniemożliwienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie
     art. 155 KPA przez zaniechanie zawiadomienia Skarżącej o wszczęciu postępowania, zaniechanie
     zawiadomienia skarżącej o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim, możliwości
     składania wniosków oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowody i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz
     zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, co doprowadziło do niepełnych ustaleń faktycznych
     w tak istotnej kwestii jak zamiar użytkowania lub remontu/odbudowy obiektów budowlanych przez Skarżącą;
2.   Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 i art. 151 PostAdmU w zw. z art. 7, art. 77 § 1. art. 80 i art. 107 § 3 KPA
     w zw. z art. 155 KPA polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji,
     pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez



    zaniechanie podjęcia przez te organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu
    faktycznego oraz do załatwienia sprawy wskutek pominięcia twierdzeń Skarżącej, że obiekty, których rozbiórkę
    nakazano skarżącej stanowią dowód w innych postępowaniach, co wskazywało na „słuszny interes strony”
    w odroczeniu realizacji nałożonego obowiązku rozbiórki, a nie zostało wzięte pod uwagę przez organy i WSA.
Stanowisko NSA
NSA za usprawiedliwione uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 i art. 61 § 4 KPA oraz art. 7,
art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 KPA, w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami PostAdmU. Z uwagi
na powyższe, NSA uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego za przedwczesne, bowiem prawidłowe
zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić dopiero po prawidłowo przeprowadzonym
postępowaniu.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności
i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na
względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 KPA), prowadząc postępowanie w sposób budzący
zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 KPA). Organy administracji publicznej obowiązane są
zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić je o wszczęciu postępowania,
z urzędu lub na żądanie jednej ze stron (art. 61 § 4 KPA), a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się
co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 KPA). Organ administracji publicznej jest
obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 KPA) i dopiero na
podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 KPA). Po
przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia
przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych,
wskazanych w art. 107 KPA, przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 KPA).
Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych
postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Chodzi tutaj o udział
w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 16.1.2019 r., II OSK 326/17,
). Brak udziału strony w postępowaniu obejmuje więc nie tylko pominięcie poinformowania strony o wszczęciu
postępowania w sprawie, ale też poinformowanie o czynnościach w toku postępowania (wyrok NSA z 27.4.2020 r.,
I OSK 144/19, 
). Naruszenie art. 10 § 1 KPA, które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie
zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony powodujące, że wydana decyzja o odmiennej
treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę (wyrok NSA z 9.7.2021 r., III
OSK 529/21, 
).
W niniejszej sprawie wniosek Skarżącej z 9.2017 r. o zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją
z 2.2016 r. wpłynął do organu 9.2017 r. Organ I instancji wydał decyzję 10.2017 r., traktując pismo Skarżącej jako
wniosek złożony na podstawie art. 155 KPA. Od wpływu pisma skarżącej do wydania decyzji upłynęło zatem 13 dni
i – jak wynika z akt – doręczona stronie decyzja był pierwszym dokumentem przesłanym przez organ w sprawie. Po
złożonym przez Skarżącą odwołaniu, organ II instancji wydał decyzję, kończąc postępowanie administracyjne
w około dwa miesiące. Organ odwoławczy również nie poinformował Skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co
do zebranego w prawie materiału dowodowego i przedstawienia swojego stanowiska.
W sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ
na wynik sprawy, ponieważ organy obu instancji nie zapewniły stronie czynnego udziału na każdym etapie
postępowania, a poczynione przez nie ustalenia i sposób prowadzenia postępowania nie znajdują odzwierciedlenia
w aktach sprawy. Nie przesądzając zatem merytorycznego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że na obecnym etapie
sprawa nie dojrzała do jej załatwienia.
Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do
nich.

Komentarz
Orzeczenie NSA dotyczy podstawowych zagadnień dla procedury administracyjnej, tj. konieczności zachowania
zasad prowadzenia tego postępowania. Te zasady mają gwarantować stronie realny czynny udział w sprawie. Jeżeli
strona nie była informowana o przebiegu postępowania i nie miała realnej możliwości zajęcia stanowiska w sprawie
wobec szybkości działania Organu (które jednakże wynikało z nierzetelnego rozpoznania sprawy), to decyzja dla niej
niekorzystna nie może się ostać w obrocie prawnym. Szybkość postępowania nie może mieć znaczenia większego
niż zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym często
podkreśla się znaczenie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Wyrok NSA z 10.11.2021 r., II OSK 3396/18, 








Orzeczenie NSA podkreśla konieczność zapewnienia stronie realnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Szybkość postępowania nie może przeważać nad prawem strony do wypowiedzenia się i zapoznania z materiałem dowodowym. W niniejszej sprawie organy nie zapewniły skarżącej możliwości skutecznego uczestnictwa, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.