Warunki wprowadzenia strefy ciszy przez samorząd powiatowy na zbiornikach wodnych

Norma z art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod nie precyzuje warunków akustycznych na obszarach rekreacyjno-wypoczynkowych zbiorników wodnych, co skłania samorząd powiatowy do dokładniejszych ustaleń. Sprawa dotyczyła zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym, a decyzja została podjęta przez radę powiatu, co skutkowało kontrowersjami i kolejnymi etapami sądowymi.

Tematyka: warunki akustyczne, zbiorniki wodne, strefa ciszy, rad powiatowych, zakaz używania jednostek pływających, normy hałasu, analiza akustyczna, NSA, wykładnia prawa

Norma z art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod nie określa w jaki sposób należy ustalić warunki akustyczne istniejące na
obszarach rekreacyjno-wypoczynkowych danego zbiornika wodnego. Nie ulega więc wątpliwości, że art. 116
ust. 1 PrOchrŚrod posługuje się pojęciem nieostrym, jakim jest pojęcie odpowiednich warunków
akustycznych. Stąd też konieczność poczynienia ustaleń w tym zakresie wynika z konieczności
doprecyzowania tego pojęcia.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał sprawę ze skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku WSA w Kielcach z 7.10.2020 r.,
II SA/Ke 731/20,
w sprawie ze skargi Powiatu Skarżyskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody
Świętokrzyskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu używania
jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym i oddalił skargę kasacyjną.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że uchwała została podjęta
z rażącym naruszeniem art. 116 ust. 1 ustawy z 27.4.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.
1973; dalej: PrOchrŚrod). Zdaniem Wojewody Świętokrzyskiego, z treści tego przepisu wynika, że podjęcie uchwały
jest dopuszczalne, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach
przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, co jest warunkowane wystąpieniem przekroczenia norm
hałasu. Okoliczność ta powinna zostać stwierdzona na podstawie analizy akustycznej wykonanej przez profesjonalny
podmiot. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14.6.2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów
hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112; dalej: PoziomHałR), dopuszczalny poziom hałasu dla terenów
przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wynosi 55dB. Jak natomiast wynika z analizy akustycznej
sporządzonej na zlecenie Powiatu Skarżyskiego, norma ta nie została przekroczona. Pomiary dokonane w ramach
tej analizy wskazały wyniki na poziomie 51,2 oraz 51,1 dB. W konkluzji analizy podano, że: „(…) wykorzystywanie
Zbiornika Wodnego Rejów przez jednostki pływające przy zarejestrowanym natężeniu w dniu prowadzenia pomiarów
nie powoduje ponadnormatywnego oddziaływania na klimat akustyczny dla pory dnia na tereny sąsiadujące dla
których przeprowadzono badania”.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Powiat Skarżyski.
Wyrok WSA
WSA przywołanym wyrokiem uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego
w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających
napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Świętokrzyski stwierdził
w całości nieważność uchwały nr 156/XX/2020 Rady Powiatu Skarżyskiego z 30.4.2020 r. w sprawie wprowadzenia
zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym Rejów
w Skarżysku-Kamiennej. Jako podstawę rozstrzygnięcia Wojewoda Świętokrzyski powołał art. 79 ust. 1 ustawy
z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z. 2020 r. poz. 920; dalej: SamPowiatU).
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że z art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod nie wynika możliwość uzależnienie
realizacji kompetencji rady powiatu od konieczności zapewnienia utrzymania poziomu hałasu w granicach
dopuszczalnych norm. Ustawodawca posługuje się natomiast zwrotem „odpowiednie warunki akustyczne”.
Sformułowaniu temu przypisać trzeba charakter zwrotu ocennego (zwrotu szacunkowego), który wymaga dokonania
wartościowania określonego stanu rzeczy.
Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Świętokrzyski porównał normę (55 dB) z pomiarami dokonanymi w ramach
analizy akustycznej. Oznacza to, że Wojewoda Świętokrzyski oparł się na automatycznej i matematycznej ocenie
tego parametru, pomimo braku upoważnienia prawnego w tym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Świętokrzyski.
Wyrok NSA

NSA wskazał, że zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma wykładnia art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod w zw. z art. 113
PrOchrŚrod oraz w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Wprowadzenie przedmiotowego zakazu mogło nastąpić na podstawie
odpowiednich pomiarów hałasu, który przemawiałyby za koniecznością tego rodzaju ograniczeń. NSA nie podzielił
stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym: „z art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod nie wynika w szczególności obowiązek
przeprowadzenia, przed podjęciem uchwały, pomiarów akustycznych, w celu ustalenia aktualnego stanu
akustycznego terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe”.
Zgodnie bowiem z art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod, właściwa miejscowo rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem
art. 116 ust. 2 i 4 PrOchrŚrod, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na
określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli uzna, że jest to konieczne
do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-
wypoczynkowe. Oznacza to, że ustawodawca zezwala radzie powiatu na wkroczenie w tym przypadku w sferę praw
i wolności jednostki w formie ograniczenia lub nawet zakazu używania danych jednostek pływających, lecz pod
warunkiem, że jest to niezbędne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych. Pojęcie „odpowiednich
warunków akustycznych” jest pojęciem nieostrym.
Z akt sprawy wynika, że podjęcie przedmiotowej uchwały zostało poprzedzone szczegółowymi ustaleniami w tym
zakresie. Powiat Skarżyski zlecił wykonanie analizy akustycznej na potrzeby ustanowienia postulowanej przez
mieszkańców „strefy ciszy” na obszarze przedmiotowego zbiornika wodnego. Z ekspertyzy istotnie wynika, że
pomiary równoważne wskazały wyniki na poziomie 51,2 oraz 51,1 dB.
M.in. na tej podstawie Powiat Skarżyski odstąpił od ustalenia „strefy ciszy” na przedmiotowym zbiorniku, ale
jednocześnie wykorzystał szczegółowe ustalenia analizy na potrzeby uchwały z art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod.
Natomiast Wojewoda Świętokrzyski skupił się wyłącznie na cytowanych wyżej wnioskach analizy akustycznej,
pomijając jednak uzasadnienie kwestionowanej uchwały. Wskazano w nim natomiast, że pomiary dokonane dla
poszczególnych jednostek pływających wykazały znaczne przekroczenie norm hałasu np. skuter wodny do jazdy
siedzącej poruszający się po północnej części zbiornika – zmierzona wartość poziomu ekspozycji od 62,4 do 71,1
dB,
Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi
naruszy warunki akustyczne w skali, która uniemożliwi wykorzystanie wód jeziora na cele rekreacyjno-wypoczynkowe
i powoduje konieczność wprowadzenia zakazu korzystania z tego rodzaju jednostek pływających. Ustalenia w tym
przedmiocie zostały oparte na analizie i ocenie wymaganych w tym zakresie opracowań specjalistycznych. Stąd też
w ocenie NSA, w tej sprawie rada powiatu uzasadniła prawidłowo podstawową przesłankę umożliwiającą
wprowadzenie zakazu z art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod, który ma służyć ochronie terenów przeznaczonych na cele
rekreacyjno-wypoczynkowe przed niekorzystnym oddziaływaniem akustycznym, a więc oddziaływaniem
przekraczającym ustanowione przez prawodawcę normy.
Jak już wyżej wskazano, norma z art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod nie określa w jaki sposób należy ustalić warunki
akustyczne istniejące na obszarach rekreacyjno-wypoczynkowych danego zbiornika wodnego. Nie ulega więc
wątpliwości, że art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod posługuje się pojęciem nieostrym, jakim jest pojęcie odpowiednich
warunków akustycznych. Stąd też konieczność poczynienia ustaleń w tym zakresie wynika z konieczności
doprecyzowania tego pojęcia. Przyjęcie odmiennego stanowiska, może prowadzić do dowolnego ograniczenia
korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w drodze uchwały rady powiatu. Uchwały te podlegają oczywiście
kontroli wojewódzkich sądów administracyjnych, ale przy tak zakreślonych przesłankach wydania uchwały, kontrola
ta będzie w istocie ograniczona i sprowadzała się będzie tylko do kontroli strony proceduralnej podjęcia uchwały.
Brak będzie bowiem możliwości kontroli pozwalającej ocenić, czy właśnie konieczność zachowania odpowiednich
warunków akustycznych uzasadniała podjęcie uchwały w przedmiocie wprowadzenia zakazu z art. 116 ust. 1
PrOchrŚrod.
Wyrażone w niniejszym wyroku stanowisko opiera się nie tyle na założeniu, że przepisy prawa nakładają na radę
powiatu obowiązek stosowania przepisów rozporządzenia, lecz na wykładni systemowej art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod.
Ten ostatni przepis posługując się pojęciem nieostrym i jednocześnie dopuszczając ograniczanie konstytucyjnych
wolności i praw, nakłada na właściwy organ powiatu obowiązek prawnego i faktycznego umotywowania uchwały
wydanej na tej podstawie, także zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 1
Konstytucji RP. Od strony faktycznej oznacza to konieczność przeprowadzenia odpowiednich badań akustycznych,
a od strony prawnej na odniesieniu ich do przepisów powołanego rozporządzenia, ponieważ tylko te dwa instrumenty
pozwolą na określenie odpowiednich warunków akustycznych.

Komentarz
Omawiane orzeczenie wskazuje na problem wyrażeń nieostrych stosowanych w ustawach i zasad ich wykładni,
w szczególności w ramach wykładni systemowej. Odkodowanie pojęcia ustawowego musi uwzględniać zasady
ochrony praw wynikające z Konstytucji RP. W niektórych sprawach jest to o tyle trudne, że definicje pojęć prawnych
muszą odnosić się do opracowań naukowych czy wyników specjalistycznych badań. Takim właśnie pojęciem jest

wskazane w art. 116 ust. 1 PrOchrŚrod pojęcie „odpowiednich warunków akustycznych”.

Wyrok NSA z 16.11.2021 r., III OSK 4128/21,

Wyrok NSA potwierdził możliwość rad powiatowych wprowadzania zakazów używania jednostek pływających w celu zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach rekreacyjnych. Istotne jest precyzyjne uzasadnienie takich decyzji, w tym przeprowadzenie badań akustycznych i odniesienie się do norm prawnych.