Regulamin cmentarzy komunalnych jest aktem prawa miejscowego

Akty regulujące kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych oraz korzystanie z cmentarzy komunalnych są aktami prawa miejscowego. W publikacji omawiane jest zarządzenie Burmistrza Głubczyc w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych, które zostało uznane za nieważne. Skarga Prokuratora Rejonowego w Głubczycach dotyczyła rażącego naruszenia przepisów dotyczących ogłaszania aktów normatywnych.

Tematyka: regulamin, cmentarze komunalne, akty prawa miejscowego, ogłaszanie aktów normatywnych, WSA w Opolu

Akty regulujące kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz
za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (w tym cmentarzy komunalnych) należą do
kategorii aktów prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa
miejscowego, jest ich ogłoszenie.
Stan faktyczny
WSA rozpoznał sprawę ze skargi Prokuratora Rejonowego w Głubczycach na zarządzenie Burmistrza Głubczyc
z 11.8.2010 r. w przedmiocie ustalenia regulaminu cmentarzy komunalnych w Gminie Głubczyce i stwierdził
nieważność zarządzenia.
Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 31.1.1959 r. o cmentarzach i chowaniu
zmarłych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1947, dalej: CmentU). W akcie tym przyjęto Regulamin korzystania z cmentarzy
komunalnych obowiązujący na cmentarzach komunalnych Gminy Głubczyce w określonych tam miejscowościach.
Przewidziano, że zarządzenie podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń poszczególnych cmentarzy, a regulamin
cmentarza pozostaje do wglądu u Zarządcy cmentarza (§ 3). Z kolei w § 5 postanowiono, że wchodzi ono w życie
z dniem podpisania.
Opisane zarządzenie zaskarżył Prokurator Prokuratury Rejonowej w Głubczycach, wnosząc o stwierdzenie jego
nieważności. Zarządzeniu zarzucił rażące naruszenie art. 88 Konstytucji RP i art. 13 pkt 2 ustawy z 20.7.2000 r.
o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, dalej:
AktyNormU), polegające na uznaniu, że przedmiotowe zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie
podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym Województwa Opolskiego, gdy tymczasem zarządzenie to jest aktem
prawa miejscowego, a zatem powinno zostać opublikowane zgodnie z art. 4 ust. 1 AktyNormU. Drugi zarzut dotyczy
naruszenia art. 94 Konstytucji RP przez wydanie zaskarżonego zarządzenia na podstawie przepisu art. 2 ust. 1
CmentU, który nie zawiera delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego.
W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego zawiera
bowiem normy o charakterze powszechnie obowiązującym, których adresatem nie jest sama administracja, lecz
wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji. Dlatego, zgodnie z art. 4 ust. 1 AktyNormU, zaskarżone
zarządzenie jako akt prawa miejscowego powinno zostać opublikowane. Akty normatywne zawierające przepisy
powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od
dnia ich ogłoszenia. Powyższy wymóg nie został spełniony, bowiem w zaskarżonym zarządzeniu nie przewidziano
jego publikacji i określono samodzielnie w § 5 datę jego wejścia w życie, określając ją jako dzień podpisania.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Głubczyce wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego
bezprzedmiotowość oraz nieobciążanie Gminy kosztami postępowania. Organ uznał racje prokuratora przedstawione
w uzasadnieniu skargi. Poinformował również, że na sesji w sierpniu 2021 r. zostanie podjęta stosowna uchwała,
która zostanie również opublikowana w dzienniku urzędowym Województwa Opolskiego.
Stanowisko WSA
WSA uznał, że skarga jest zasadna.
W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało zarządzenie Burmistrza Głubczyc w sprawie ustalenia
regulaminu cmentarzy komunalnych w Gminie Głubczyce, przy czym zarządzeniu temu nie nadano statusu aktu
prawa miejscowego (nie przewidziano obowiązku jego publikacji w dzienniku urzędowym Województwa Opolskiego).
Z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości,
że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej.
WSA wskazał, że po złożeniu skargi przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Głubczycach Rada Miejska
w Głubczycach podjęła uchwałę Nr XXIX/299/21 w sprawie ustalenia regulaminu cmentarzy komunalnych w Gminie
Głubczyce.
Z tego względu rozważenia wymagała również kwestia związana z ewentualnym zaistnieniem przesłanki
bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30.8.2002 r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU) sąd umarza
postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1–2. W ocenie Sądu,

pomimo podjęcia 18.8.2021 r. uchwały dotyczącej regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych, postępowanie
sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Zarządzenie nie zostało bowiem
wyeliminowane z obrotu prawnego, w przeszłości było stosowane, a więc wywołało skutki prawne, poza tym może
być nadal stosowane do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie stosowania jego postanowień.
WSA zwrócił uwagę na stanowisko TK, który w uchwale z 14.9.1994 r., W 5/94,
wyraził pogląd, że skarga na
uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona, lecz może być
stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.
Przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub
przyszłości. Ponadto sąd administracyjny posiada uprawnienia do stwierdzenia nieważności zarządzenia jako aktu
prawa miejscowego, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas zarządzenie to
należy traktować tak jakby nigdy nie zostało podjęte (wydane), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych
podjętych na podstawie tego aktu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do zakwalifikowania aktów regulujących kwestie
opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów
i urządzeń użyteczności publicznej (w tym cmentarzy komunalnych) do kategorii aktów prawa miejscowego.
Zgodnie z jedną linią orzeczniczą tego rodzaju akty nie stanowią aktów prawa miejscowego, lecz są aktami
o charakterze kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 20.10.2005 r., II OSK 138/05,
; wyrok NSA
z 24.2.2010 r., II GSK 1103/08,
; wyrok NSA z 6.4.2006 r., II OSK 19/06,
.
W opozycji do powyższego twierdzenia pozostaje drugi nurt orzeczniczy, zgodnie z którym regulacje te stanowią akty
o charakterze prawa miejscowego. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na
którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne
wobec administracji (por. wyrok NSA z 11.6.2015 r., I OSK 662/15,
; wyrok NSA z 7.12.2011 r., II GSK
1022/10,
; wyrok WSA w Krakowie z 11.3.2016 r., III SA/Kr 1360/15,
; wyrok WSA we Wrocławiu
z 8.5.2013 r., III SA/Wr 73/13,
; wyroki WSA w Gliwicach z 6.4.2017 r., IV SA/Gl 865/16,
; z 11.4.2016
r., IV SA/Gl 890/15,
.
Wedle Sądu, do takich właśnie aktów należy zaliczyć zakwestionowane przez Prokuratora zarządzenie. Dokonując
kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja. Reguluje ona
w sposób jednostronny kwestie związane z korzystaniem z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Głubczyce.
Zarządzenie to posiada charakter generalny – bowiem zawarte w nim (w załączniku do zarządzenia) normy definiują
adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny – gdyż
nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach,
a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto ma ono charakter normatywny, co wynika z postanowień wyznaczających
adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny – bo skierowane jest
również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem
zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie – w świetle art. 88 Konstytucji RP –
zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów
prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2).
Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej:
SamGminU) akty prawa miejscowego ustanawia, w formie uchwały rada gminy. Wyjątkowo, przepis art. 42 ust. 2
SamGminU dopuszcza, że w przypadku niecierpiącym zwłoki – który w kontrolowanej sprawie z pewnością nie
zachodził – przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Akty te, w myśl art. 42 SamGminU w zw.
z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlegają obowiązkowej publikacji
w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 AktyNormU w wojewódzkim dzienniku
urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ
gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.
Jak wynika z akt sprawy, kwestionowane zarządzenie nie zostało ogłoszone w dzienniku urzędowym Województwa
Opolskiego, ponieważ w § 3 tego aktu Burmistrz Głubczyc postanowił, że: „Zarządzenie podlega ogłoszeniu na
tablicy ogłoszeń poszczególnych cmentarzy. Regulamin cmentarza pozostaje do wglądu u Zarządcy cmentarza”,
a w § 5 postanowił, że: „Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania”. Niedochowanie wymogu publikacji aktu
prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy – zdaniem Sądu – o istotnym
naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 AktyNormU.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu WSA w Opolu odniósł się do 2 ważnych kwestii:
1. Uchylenie zaskarżonego skargą zarządzenia czy uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania
sądowoadministracyjnego. Sąd rozstrzyga bowiem o bycie prawnym danego aktu „od samego początku”.

2. Regulamin korzystania z komunalnych cmentarzy jest aktem prawa miejscowego, co powoduje, że zasadniczo
powinien przyjąć formę uchwały rady gminy oraz być ogłoszony w dzienniku urzędowym.

Wyrok WSA w Opolu z 12.10.2021 r., II SA/Op 424/21,

Orzeczenie WSA w Opolu potwierdza, że regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych jest aktem prawa miejscowego, wymagającym ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Sąd uznał, że niewywiązanie się z tego obowiązku stanowi istotne naruszenie norm konstytucyjnych i przepisów prawa.