Definicje w uchwałach rady gminy

Tematyka: Rada Seniorów, NSA, uchwała, SamGminU, definicja senior, organy samorządowe

Ustawa nie zawęża możliwości uczestnictwa w Radzie Seniorów wyłącznie do bliżej niezdefiniowanych „osób
starszych”. Zgodne z art. 5c ust. 4–5 SamGminU jest takie uregulowanie, które pozwala na uczestnictwo
w Radzie Seniorów niezależnie od wieku członka tej Rady, o ile osoba ta jest przedstawicielem osób
starszych albo podmiotów działających na rzecz tych osób. Do uchwałodawcy należy zatem określenie trybu
wyboru członków Rady tak, aby zapewnić osobom starszym realną możliwość wyboru własnych
przedstawicieli. Wymóg ten nie może być jednak w ocenie NSA w składzie orzekającym rozumiany jako
zawężenie legitymacji biernej wyłącznie do „seniorów”.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Rady Miasta i Gminy Margonin od wyroku WSA w Poznaniu z 19.6.2018 r., IV
SA/Po 353/18,
w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Margonin
z 7.9.2017 r. Nr XXXV/422/2017 w przedmiocie powołania Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin oraz nadania jej
statutu i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu.
WSA w Poznaniu ww. wyrokiem stwierdził nieważność załącznika do uchwały.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Wielkopolski, zarzucając jej naruszenie:
1. art. 5c ust. 5 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.; dalej:
SamGminU) poprzez wprowadzenie do statutu Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin, stanowiącego
załącznik do uchwały postanowień (§ 1 ust. 2–3, ust. 5 i § 9 ust. 1) wykraczających poza delegację ustawową;
2. art. 5c ust. 4 SamGminU poprzez uregulowanie kwestii dotyczących składu Rady Seniorów Miasta i Gminy
Margonin (§ 5 ust. 2 załącznika do uchwały) niezgodnie z wymogami ustawowymi i tym samym niewypełnienie
delegacji ustawowej.
WSA w uzasadnieniu swojego orzeczenia wskazał m.in., że sprzeczny z prawem jest § 1 ust. 4 załącznika do
zaskarżonej uchwały. Przepis ten powtarza i modyfikuje art. 5c ust. 3 SamGminU, zgodnie z którym gminna rada
seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. Nieuprawnione jest regulowanie w przepisach prawa
miejscowego materii normowanej w akcie wyższego rzędu. Powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie prawa,
co potwierdza analiza § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.6.2002 r. w sprawie „Zasad
techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: TechPrawod).
WSA uznał także, że naruszeniem prawa jest niezdefiniowanie w zaskarżonej uchwale pojęcia „senior”.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta i Gminy Margonin.
Istotne naruszenie prawa
NSA wskazał, że zasadnicze znaczenie dla dalszych wywodów będzie miała wykładnia przepisu stanowiącego
podstawę materialnoprawną Statutu, tj. art. 5c SamGminU w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia
przedmiotowej uchwały (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Jak stanowi powyższy przepis: (...)
1. Rada gminy, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę
seniorów.
2. Gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny.
3. Gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających
na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów
prowadzących uniwersytety trzeciego wieku.
4. Rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady
działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów
działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady
seniorów. (...)
Powtórzenie w § 1 ust. 4 załącznika do uchwały treści art. 5c ust. 3 SamGminU nie stanowiło naruszenia prawa
przemawiającego za stwierdzeniem nieważności statutu. Stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji co prawda opiera

się na prawidłowym założeniu, zgodnie z którym uchwała organu gminy nie powinna powtarzać ani modyfikować
przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. Powyższe wynika z § 118
w zw. z § 143 TechPrawodR. Natomiast błędnie uznał WSA w Poznaniu, iż § 1 ust. 4 załącznika do uchwały narusza
prawo w stopniu istotnym.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 SamGminU nie każde naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności
danego aktu, a jedynie takie, które ma charakter istotny.
Zdaniem NSA, owa istotność powinna być przy tym oceniana przy uwzględnieniu treści normatywnej wynikającej
z powtórzenia treści przepisu ustawy w uchwale rady gminy. Jeśli powtórzenie – niejako przepisanie danego przepisu
– nie wpływa na treść normy prawnej, to nie sposób uznać, iż dane naruszenie przemawia za koniecznością
stwierdzenia nieważności jednostki redakcyjnej. Okoliczność tę zdaje się dostrzegać Sąd I instancji, w uzasadnieniu
zaskarżonego wyroku podając, iż w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia
komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego,
takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. Sąd ten błędnie jednak doszedł do
wniosku, zgodnie z którym sytuacja taka nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie.
O stwierdzeniu nieważności uchwały można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności
z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, bądź w przypadku braku stosownej
normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Istotne jest też przy tym to, że
sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w art. 91 ust. 1 SamGminU jest
pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu wymaga wykazania, że sprzeczność
z prawem jest oczywista i bezpośrednia.
Definicja pojęcia „senior”
Za trafny NSA uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 91 SamGminU oraz art. 5c SamGminU poprzez ich błędną
wykładnię, a mianowicie uznanie, że uchwała powinna zawierać definicję pojęcia „senior”. Zarzutem tym skarżąca
kasacyjnie Rada Miasta i Gminy Margonin zmierza do zakwestionowania takiej wykładni art. 5c ust. 5 SamGminU,
która nakazuje organowi stanowiącemu gminy wprowadzić definicję „seniora”, w oparciu o którą uzależnione zostanie
uprawnienie do członkostwa w gminnej Radzie Seniorów.
Art. 5c ust. 5 SamGminU określa elementy (tryb wyboru członków i zasady działania), jakie powinny zostać zawarte
w statucie Rady Seniorów. Przepis ten w warstwie literalnej nie nakazuje wprowadzenia do statutu definicji legalnej
pojęcia „senior”. Za interpretacją uznającą taki obowiązek opowiedział się natomiast NSA w wyroku z 27.10.2017 r., II
OSK 349/16,
. Jak wskazał NSA, umocowanie do określenia pojęcia seniora jest ściśle związane
z uprawnieniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do powołania rady seniorów oraz
określenia trybu wyboru jej członków i zasad działania. Na uszczegółowienie tej kwestii pozwala Radzie Miejskiej
brak ustawowej definicji kto jest seniorem. Wypełnienie dyspozycji art. 5c SamGminU wymaga więc od rady gminy
nadania pojęciu seniora konkretnego znaczenia, albowiem brak tej regulacji w istocie uniemożliwiałby
funkcjonowanie rady seniorów i naruszałby uprawnienie organu JST do powołania gminnej rady seniorów, nadania jej
statutu oraz określenia trybu wyboru jej członków i zasad działania.
Stanowiska tego, zgodnie z którym zaskarżona uchwała powinna zawierać definicję pojęcia senior, NSA w składzie
orzekającym nie podzielił. Jak wskazano powyżej, obowiązek ustanowienia definicji „seniora” nie wynika z ust. 5
art. 5c SamGminU. Wniosku takiego nie można także wyciągnąć z ust. 4 art. 5c SamGminU, po myśli którego to
przepisu: „Gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów
działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów
prowadzących uniwersytety trzeciego wieku”. Zważyć należy, że przepis ten określa krąg osób, które mogą pełnić
funkcję członka Rady Seniorów. Jednocześnie nie stanowi on, iż rada seniorów składa się z „osób starszych”,
a z „przedstawicieli osób starszych”. Wymóg osoby starszej odnosi się nie do legitymacji biernej, a więc do osoby,
która ma być członkiem rady, a do legitymacji czynnej. Ustawa nie zawęża tym samym możliwości uczestnictwa
w Radzie Seniorów wyłącznie do bliżej niezdefiniowanych „osób starszych”. Zgodne z art. 5c ust. 4–5 SamGminU
jest takie uregulowanie, które pozwala na uczestnictwo w Radzie Seniorów niezależnie od wieku członka tej Rady,
o ile osoba ta jest przedstawicielem osób starszych albo podmiotów działających na rzecz tych osób. Do
uchwałodawcy należy zatem określenie trybu wyboru członków Rady tak, aby zapewnić osobom starszym realną
możliwość wyboru własnych przedstawicieli. Wymóg ten nie może być jednak rozumiany jako zawężenie legitymacji
biernej wyłącznie do „seniorów”.

Komentarz
W omawianym wyroku NSA odnosi się do kilku zasadniczych aspektów kontroli uchwały gminy przez sąd
administracyjny. Jednym z kryteriów kontroli jest w ogóle ustalenie czy doszło do naruszenia prawa, a drugim –
ustalenie jaki charakter ma to naruszenie. Jeżeli naruszenie przepisu nie jest oczywiste i bezpośrednie, to nie jest
istotne, a więc nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności przepisu uchwały (czy nawet całej uchwały).

Istotnym naruszeniem prawa nie jest powtórzenie w uchwale treści przepisu ustawowego. Takie naruszenie nie może
więc powodować stwierdzenia nieważności zapisu (uchwały). Ponadto NSA dokonał wykładni przepisu art. 5c
SamGminU i wyraźnie wskazał na brak konieczności zdefiniowania pojęcia „senior”. W tym zakresie NSA nie zgodził
się ze stanowiskiem zaprezentowanym w innym, wcześniejszym orzeczeniu.

Wyrok NSA z 29.9.2021 r., III OSK 413/21,

NSA odnosi się do kilku zasadniczych aspektów kontroli uchwały gminy przez sąd administracyjny. Istotnym naruszeniem prawa nie jest powtórzenie w uchwale treści przepisu ustawowego. Ponadto NSA dokonał wykładni przepisu art. 5c SamGminU i wyraźnie wskazał na brak konieczności zdefiniowania pojęcia „senior”.