Zgodność planu miejscowego ze studium

Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Organ stanowiący gminy dokonuje autointerpretacji studium w ocenie zgodności z projektem planu miejscowego. Sąd uznał nieważność niektórych ustaleń dotyczących zakazu zabudowy na działce skarżącego. NSA podkreślił, że zgodność planu z studium zależy od szczegółowości ustaleń studium.

Tematyka: plan miejscowy, studium, zgodność, interpretacja, ustalenia, zakaz zabudowy, NSA, wyrok, zasadność, proces planistyczny

Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu.
W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna
prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy,
dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu
planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne
ustalenia wynikające ze studium.
Stan faktyczny
NSA w sprawie ze skarg kasacyjnych E.K. i Gminy Ciechanów od wyroku WSA w Warszawie z 27.3.2019 r., IV
SA/Wa 3037/18,
w sprawie ze skargi E.K. na uchwałę Rady Gminy Ciechanów z 21.6.2018 r. Nr
XXXVIII/220/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddalił skargi kasacyjne.
Ww. wyrok WSA stwierdził nieważność § 7 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr ewid. A.
W pozostałej części skarga została oddalona.
W skardze podniesiono m.in. zarzut przekroczenie władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione, niezgodne
z zasadą proporcjonalności niecelowe ograniczenie prawa własności nieruchomości i swobody prowadzenia
działalności gospodarczej przez skarżącego, bez zważenia interesu skarżącego i określenia jaki interes publiczny
uzasadnia to ograniczenie w drodze wprowadzenia w § 7 i § 12 pkt 2 zakazu zabudowy na działce należącej do
skarżącego, a w § 8 ust. 1 zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Ponadto uchwale zarzucono przyjęcie ustaleń sprzecznych z ustaleniami przyjętymi w studium uchwałą oraz
niepodjęcie przez Radę stosownej uchwały w przedmiocie stwierdzenia sprzeczności planu z ustaleniami studium,
m.in. poprzez ustalenie w § 7 oraz § 8 ust. 1 i § 12 pkt 2 uchwały zakazu zabudowy oraz zakazu lokalizacji
przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać środowisko, podczas gdy zakazy takie nie były przewidziane
w studium.
Sąd uznał, że należało uwzględnić skargę w części, tj. w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącego
albowiem postanowienia te zostały uchwalone z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, polegającym
na ustanowieniu na nieruchomości skarżącego (bez wykazania ku temu stosownych przesłanek) zakazu zabudowy
w zakresie, w jakim zakaz ten obejmuje:
1. zabudowę niesłużącą realizacji jakichkolwiek przedsięwzięć należących do grupy przedsięwzięć mogących
znacząco oddziaływać na środowisko (grupa ta obejmuje zarówno przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco
oddziaływać na środowisko, jaki i przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,
2. zabudowę służącą realizacji przedsięwzięć mogących tylko potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,
co do zasady dopuszczonych planem.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli E.K. i Rada Gminy Ciechanów.
Procedura planistyczna – wyjaśnienia
NSA wskazał w uzasadnieniu na istotne cechy procedury planistycznej związane z postępowaniem wyjaśniającym.
Przede wszystkim, obowiązków organu gminy w tym zakresie nie można utożsamiać z obowiązkami przewidzianymi
w postępowaniu administracyjnym w sprawie indywidulanej, prowadzonym na podstawie KPA. Tryb sporządzenia
i uchwalenia planu nie jest regulowany przepisami KPA. Tryb ten jest natomiast określony w przepisach art. 15 i nast.
ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741; dalej:
PlanZagospU). Nadto, postępowanie prowadzone przez organy gmin normują przepisy ustawy z 8.3.1990 r.
o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.).
Zgodnie z art. 15 ust. 1 PlanZagospU, wójt sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową
i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem,
wraz z uzasadnieniem. W dalszej części przytoczonego przepisu wskazane są okoliczności, które w szczególności
należy w uzasadnieniu przedstawić (art. 15 ust. 1 PlanZagospU). To, czy okoliczności przedstawione w uzasadnieniu
stanowią zgodną z Konstytucją RP oraz PlanZagospU racjonalizację norm uchwalonego planu miejscowego jest
zagadnieniem materialnoprawnym. Nie ma natomiast wymogu udowodnienia przez organ twierdzeń

uzasadniających określone rozstrzygnięcia planistyczne w sposób przewidziany przepisami KPA. Zgodność
stanowiska organów gminy, rozstrzygającego o przeznaczeniu terenu, z wymaganiami procesowymi może być
oceniona na podstawie uzasadnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 PlanZagospU oraz na podstawie materiałów
planistycznych określonych w art. 14 PlanZagospU – art. 20 PlanZagospU.
Kompetencji planistycznej gminy, zarówno w aspekcie ustrojowym oraz materialnym, jak i procesowym, nie można
mylić z kompetencją organu wydającego rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej. Zaskarżona uchwała zawiera
uzasadnienie przewidziane w art. 15 ust. 1 PlanZagospU. Wnoszący kasację nie wykazał aby materiały planistyczne
były pozbawione dokumentów obrazujących czynności procesowe wymagane w trakcie procedury uchwalania planu.
W sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, mimo że kontroli poddany jest akt normatywny,
kontrola sądowa polega na zbadaniu również prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu
poprzedzającym wniesienie skargi. Postępowanie to nie stanowi co prawda postępowania administracyjnego
w rozumieniu art. 1 pkt 1 KPA, ale jeśli prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego w procesie uchwalenia
planu miejscowego jest uzależniona od oparcia się w trakcie procedury planistycznej na prawidłowo ustalonych
zdarzeniach faktycznych, to w tym zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed Sądem
I instancji, na podstawie akt sprawy, a jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, także na
podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów, przeprowadzonych z urzędu lub na wniosek stron, a także na
podstawie wyjaśnień.
Zgodność ze studium
Określony w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 PlanZagospU warunek zachowania braku sprzeczności ustaleń
planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu
miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1 PlanZagospU, wywołuje skutek w postaci nieważności
planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium.
Zakres i stopień tego związania należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania
kwestionowanego w skardze na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego oraz treści przepisów studium. Przed
odniesieniem się do okoliczności niniejszej sprawy warto przypomnieć wyrażane w orzecznictwie poglądy odnoszące
się do zagadnienia zakresu związania wynikającego z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 PlanZagospU.
Związanie to nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać
z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako
kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie
miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub
modyfikacji.
Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach
przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem
interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje
autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego.
W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium.
Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego
związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie
muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie
mogą również być ze sobą sprzeczne.
Według studium działka nr A położona jest na terenie oznaczonym kolorem żółtym, a więc na terenie rolniczym
z fioletowym szarfem (tereny produkcyjno-składowe). W legendzie studium określono te tereny jako „preferowane
pod zabudowę usługową, produkcyjną, składów i magazynów”.
Przeznaczenie w planie nieruchomości skarżącego na cele rolnicze nie narusza ustaleń studium. Jak zaś ocenił Sąd
I instancji, przewidziana w studium możliwość przeznaczenia nieruchomości na cele przedsięwzięć z zakresu
produkcji rolnej powinna być uznana za fakultatywną, a nie obowiązkową. Ocena ta jest uprawniona w świetle
podstawowego przeznaczenia terenu, tj. przeznaczenia jako terenu rolniczego oraz użycia w tekście studium
określenia „tereny preferowane pod zabudowę usługową, produkcyjną, składów i magazynów”. Jest to określenie
świadczące o braku obowiązkowego związania.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu NSA odniósł się kilku istotnych kwestii związanych z problemem zgodności zapisów
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego. NSA wprost potwierdził, że ocena tej zgodności zależna jest przede wszystkim od szczegółowości
zapisów studium. Zasadą przy tej ocenie nie jest jednakże to, by zapisy obu dokumentów planistycznych były

identyczne. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem treści wszelkich dokumentów, z których wynika
uzasadnienie do przyjętych zapisów studium i planu. Nie jest to jednakże procedura tożsama z tą opisaną
w przepisach KPA.

Wyrok NSA z 1.10.2021 r., II OSK 3083/19,

NSA odniósł się do kwestii zgodności planu miejscowego ze studium, podkreślając znaczenie szczegółowości ustaleń studium w procesie interpretacji. Zasadą jest nieidentyczność, lecz kontynuacja zasad zagospodarowania ustalonych w studium. Ocena zgodności powinna uwzględniać treści obu dokumentów. Wyrok NSA potwierdza, że zgodność zależy od treści studium, nie zaś od identyczności zapisów.