Brak konsultacji uchwały to istotne naruszenie prawa

Konsultacje w sprawach samorządowych odgrywają kluczową rolę w procesie podejmowania decyzji. Brak konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem uchwały o nadaniu statutu jednostce pomocniczej stanowi istotne naruszenie prawa. W niniejszej sprawie WSA uznał nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy w Piwnicznej Zdroju z powodu braku konsultacji z mieszkańcami. Istotne jest przestrzeganie procedur określonych w ustawie o samorządzie gminnym.

Tematyka: konsultacje, samorząd, uchwała, statut, mieszkańcy, naruszenie prawa, nieważność, procedura, WSA, orzeczenie

Konsultacje w sprawach samorządowych odgrywają kluczową rolę w procesie podejmowania decyzji. Brak konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem uchwały o nadaniu statutu jednostce pomocniczej stanowi istotne naruszenie prawa. W niniejszej sprawie WSA uznał nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy w Piwnicznej Zdroju z powodu braku konsultacji z mieszkańcami. Istotne jest przestrzeganie procedur określonych w ustawie o samorządzie gminnym.

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb
przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały
w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich
konsultacji. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak
należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał
rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych.
Stan faktyczny
W sprawie tej WSA uwzględnił skargę Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Miasta i Gminy
w Piwnicznej Zdroju z 31.1.2003 r. w sprawie statutu Osiedla Zawodzie i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały
w całości.
Rada Miasta i Gminy w Piwnicznej-Zdroju podjęła uchwałę na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r.
o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 1372 ze zm.; dalej: SamGminU).
Skarżący zaskarżył uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając istotne
naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 SamGminU poprzez niepoddanie projektu statutu społecznym
konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej
zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 SamGminU.
Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej
nieważność, tj. z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.
Stanowisko WSA
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 SamGminU, według którego uchwała lub zarządzenie
organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Zgodnie z art. 91 ust. 4 SamGminU w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza
nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 SamGminU wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów
gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym
orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ
gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej,
wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów
regulujących procedurę podejmowania uchwały – co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie.
Przepis art. 5 ust. 2 SamGminU stanowi, że „jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po
przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy”, natomiast art. 35 ust. 1 SamGminU przewiduje, że
„organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu
konsultacji z mieszkańcami”. Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca
statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami
tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu,
o którym mowa w art. 35 ust. 1 SamGminU, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji
z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej której statut ma być nadany. Wymóg przeprowadzenia konsultacji
z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami
proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.
Artykuł 5a ust. 1 SamGminU stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla
gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb
przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 SamGminU).
Ustawodawca w art. 5a ust. 1 SamGminU przewiduje zatem 2 rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne,
przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a
ust. 2 SamGminU ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada
gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji
z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając



przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami
procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 SamGminU są zawsze dwa
podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania
zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także
zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są
organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej
wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli
mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje.
Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych
konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 SamGminU. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej
powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której
samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art.
35 ust. 1 SamGminU, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tej jednostki
pomocniczej której statut ma być nadany.
Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb
przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie
konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji.
Ustalenie, że konsultacje zostały przeprowadzone w rozumieniu art. 35 ust. 1 SamGminU, może nastąpić wyłącznie
przez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami uchwały z art. 5a ust. 2 SamGminU, a procedurą konsultacyjną
faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie obowiązywała
w obrocie prawnym uchwała ustalająca na terenie Miasta i Gminy Piwnicznej-Zdroju zasady i tryb przeprowadzania
konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 SamGminU. Z treści protokołu z obrad sesji Rady Miasta
i Gminy w Piwnicznej-Zdroju na której podjęta została zaskarżona uchwała, nie wynika, aby projekt statutu Osiedla
Zawodzie został poddany konsultacjom z mieszkańcami w trybie uchwały wydanej na podstawie art. 5a SamGminU,
ale też z informacji udzielonej przez organ skarżącemu nie wynika, aby przez podjęciem zaskarżonej uchwały
w przedmiocie nadania statutów obowiązywała w gminie uchwała określająca zasady i tryb przeprowadzenia
konsultacji z mieszkańcami gminy.
W niniejszej sprawie o braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 SamGminU, przesądza więc niepodjęcie przez
gminę uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art.
5a ust. 2 SamGminU. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one
wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone.
Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego
od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną
formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania.
Równocześnie nie mogło prowadzić do oddalenia skargi twierdzenie organu, że konsultacje z mieszkańcami jedynie
hipotetycznie mogły implikować uchwalenie statutu o odrębnej treści.
Po pierwsze powyższe twierdzenie nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji prawnej, gdyż kryteria takiej weryfikacji
powinny zaś zostać określone w uchwale podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 SamGminU,
a w przedmiotowej sprawie w Mieście i Gminie Piwniczna-Zdrój nie obowiązywała w dniu podjęcia zaskarżonej
uchwały uchwała ustalająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.
Po drugie, wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być
rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako
faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu.

Komentarz
Orzeczenie odnosi się w sposób jednoznaczny do znaczenia konsultacji społecznych w procedurze podjęcia uchwały
przez radę gminy. Brak przeprowadzenia konsultacji w sprawach, które tego wymagają jest naruszeniem procedury
podejmowania uchwały – i to o takim charakterze, że prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały. Jest to
bowiem naruszenie istotne.
WSA wskazał także wyraźnie, że przy rozważaniu naruszenia prawa w omawianym obszarze nie ma znaczenia to,
czy konsultacje mogłyby zmienić treść uchwały.
Orzeczenie nie jest prawomocne.

Wyrok WSA w Krakowie z 4.11.2021 r., III SA/Kr 749/21, 








Orzeczenie WSA jasno potwierdza konieczność przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami przed podejmowaniem istotnych decyzji samorządowych. Brak konsultacji może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwał. Warto zauważyć, że istotne jest nie tylko przeprowadzenie konsultacji, ale także ich zgodność z przepisami prawa.