Orzeczenie o ukaraniu za naruszenie dyscypliny finansów publicznych bez anonimizacji

Publikacja omawia orzeczenie NSA dotyczące odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w kontekście anonimizacji informacji. NSA rozpatrzył skargę kasacyjną w sprawie bezczynności Komisji w udostępnieniu dokumentów, podnosząc kwestie związane z definicją osoby pełniącej funkcje publiczne oraz prawem do informacji publicznej. Orzeczenie stanowi istotny wkład w dyskusję na temat jawności danych publicznych.

Tematyka: Orzeczenie NSA, anonimizacja danych, dyscyplina finansów publicznych, funkcje publiczne, informacja publiczna

Osoby, które podlegają odpowiedzialności z DyscypFinPubU spełniają podstawową przesłankę uznania ich
za „osoby pełniące funkcje publiczne” w rozumieniu art. 5 ust. 2 DostInfPubU w postaci związku
sprawowanej funkcji z dysponowaniem majątkiem publicznym.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Międzyresortowej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny
Finansów Publicznych przy ministrze właściwym do spraw administracji publicznej (Komisja) od wyroku WSA
w Warszawie z 29.9.2020 r., II SAB/Wa 225/20,
w sprawie ze skargi Spółki na bezczynność Komisji
w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Omawianym wyrokiem oddalił skargę
kasacyjną.
W sprawie tej WSA w Warszawie zobowiązał do rozpatrzenia punktu 3. wniosku Spółki w terminie 14 dni od daty
doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie
rozpoznania wniosku w ww. zakresie.
Do Komisji 25.10.2019 r. wpłynął wniosek Spółki w trybie ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.
Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej: DostInfPubU) złożony drogą e-mailową, w którym Spółka w punkcie 3.
wniosku zwróciła się o udostępnienie kopii orzeczenia Komisji kończącego postępowanie w I instancji wydanego
w sprawie o określonej sygnaturze wraz z uzasadnieniem.
Komisja przesłała Spółce drogą e-mailową m.in. zanonimizowany dokument – orzeczenie Komisji wraz
z uzasadnieniem.
Spółka wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Komisji, wskazując że organ przesłał jej drogą e-
mailową dokument zanonimizowany w następującym zakresie:
1. Informacje nt. obwinionego: imię i nazwisko, adres zamieszkania, nazwa stanowiska służbowego zajmowanego
w czasie popełnienia zarzucanego czynu, nazwa instytucji, w której obwiniony był zatrudniony w czasie
popełnienia czynu;
2. Informacje związane z zarzuconym obwinionemu naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, m.in.: numer
umowy o dofinansowanie projektu pomocy technicznej, której naruszenie było przedmiotem zarzutu, której
stroną był Minister Rozwoju Regionalnego; numer i data podpisania umowy z podmiotem, który udzielał
jednostce obwinionego wsparcia eksperckiego w prowadzonej kontroli; nazwa podmiotu, który złożył ofertę
w postępowaniu ofertowym przeprowadzonym przez jednostkę obwinionego, z którym następnie została zawarta
umowa; daty, w których nastąpiła zapłata wynagrodzenia na rzecz podmiotu udzielającego jednostce
obwinionego wsparcia eksperckiego w prowadzonej kontroli;
3. Imiona i nazwiska dwóch świadków, którzy zostali przesłuchani w sprawie oraz nazwy zajmowanych przez nich
stanowisk służbowych;
4. Podpisy członków MKO, którzy wydali orzeczenie (pod sentencją oraz uzasadnieniem).
Spółka podniosła, że organ w swoim piśmie nie wyjaśnił co było podstawą zanonimizowania ww. informacji.
Orzeczenie NSA – anonimizacja
NSA uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Sąd wskazał, że w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 36
KPA w ogóle nie posiada zastosowania, ponieważ kwestia terminów załatwiania spraw oraz informowania strony
o przedłużeniu postępowania w sprawie udzielania informacji publicznej została całkowicie uregulowana w art. 13
DostInfPubU.
Zarzuty skargi kasacyjnej oscylowały wokół twierdzenia Komisji, że przesyłając drogą elektroniczną 6.11.2019 r.
skarżącej Spółce zanonimizowany skan swojego orzeczenia wraz z uzasadnieniem, zrealizowała wniosek o udzielnie
informacji, tym bardziej, że wnioskodawca nie wykazał, że chce, aby informacja została mu przekazana bez

anonimizacji. Powstaje zatem pytanie, czy orzeczenia wydane w toku postępowania, o którym mowa w Dziale
III ustawy z 17.1.2.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U.
z 2021 r. poz. 289 ze zm.; dalej: DyscypFinPubU), w zakresie danych osobowych (imienia i nazwiska) osoby
ukaranej oraz świadków, gdy sprawują one funkcje publiczne podlegają ujawnieniu, czy też organ je
powinien zanonimizować.
Osoby publiczne a informacja publiczna
Zgodnie z art. 5 ust. 2 DostInfPubU prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność
osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje
publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji. Ustawa wprowadza zatem zasadę, że nie jest chroniona
prywatność osoby pełniącej funkcję publiczną (w tym jej dane osobowe), w sytuacji gdy żądane informacje mają
związek z pełnioną przez nią funkcją.
Wykładania pojęcia „osoby pełniącej funkcję publiczną” na tle stosowania art. 5 ust. 2 DostInfPubU została dokonana
w wyroku TK z 20.3.2006 r., K 17/05,
. Zdaniem TK „nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne
określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być
uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne.
Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy
publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach
publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy
określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie
publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej
w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego
sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich,
realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały
o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie
stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio
na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych
podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach
organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny”. TK przyjął zatem szerokie ujęcie „osoby
pełniącej funkcję publiczną”.
Kierując się stanowiskiem TK, NSA w wyroku z 15.6.2016 r., I OSK 3217/14,
podniósł, że pojęcie „osoby
pełniącej funkcję publiczną” ma na gruncie DostInfPubU autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 KK
i art. 115 § 19 KK. Użyte w art. 5 ust. 2 DostInfPubU pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” obejmuje bowiem
każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 DostInfPubU, tj. na sferę
publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców DostInfPubU oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę
konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP”.
W świetle powyższych rozważań wskazać należy, że osoba, która została ukarana za naruszanie dyscypliny
finansów publicznych przez organ, o którym mowa w rozdziale 2 działu III DyscypFinPubU jest osobą pełniącą
funkcję publiczną, ponieważ jak wynika z art. 4 i 4a w zw. z art. 5–18c DyscypFinPubU odpowiedzialność za
naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie może być ponoszona przez każdego obywatela, ale wyłącznie przez
osoby gospodarujące środkami publicznymi.
Skoro zatem nie budzi wątpliwości, że zarówno z zakresu podmiotowego ustawy o odpowiedzialności za naruszenie
dyscypliny finansów publicznych, jak i z przepisów statuujących kompetencje i organizację NCBR wynika, że
Dyrektor NCBR, jego zastępca i kierownik działu Kontroli Projektów są osobami pełniącymi funkcje publiczne –
organ, anonimizując żądany dokument wraz z uzasadnieniem, był w bezczynności w zakresie udzielenia informacji
publicznej, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji.
Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych
publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być
wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate, a zatem dążyć do ujawnienia danych, a nie
do szukania podstaw, aby ograniczać ich dostępność, bowiem zasada jawności życia publicznego i transparentności
działań władzy publicznej, które legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego
w trybie przepisów DostInfPubU, ma sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Organ
bezpodstawnie zanimizował imiona i nazwiska osób, które pełniły funkcje publiczne w NCBR i były wymienione
w żądanym dokumencie. Bezpodstawna anonimizacja danych, nawet jeśli sam dokument został udostępniony,
oznacza, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Komentarz
Komentowane orzeczenie podejmuje ważny problem na gruncie przepisów odnoszących się do informacji publicznej,

tj. problem anonimizacji danych w kontekście zakresu udostępnienia informacji. Zasadą jest, że dane publiczne
podlegają udostępnieniu w jak najszerszym zakresie. Ograniczenia w udostępnieniu informacji publicznej muszą
wynikać wprost z przepisów prawa. Przykładem takiego ograniczenia, jest ochrona danych prywatnych osób, których
dotyczy – choćby pośrednio – informacja publiczna. Ta ochrona jest dokonywana poprzez anonimizację części
informacji (a zabieg ten nie jest regulowany wprost w przepisach DostInfPubU). Niezasadne ukrycie części informacji
powoduje stan bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej.

Wyrok NSA z 18.11.2021 r., III OSK 4193/21,

Orzeczenie NSA dotyczące anonimizacji informacji w kontekście udostępniania danych publicznych stanowi istotny punkt w debacie o transparentności działań władzy publicznej. Przykład ten podkreśla konieczność respektowania prawa do informacji publicznej oraz wykładania zasady jawności życia publicznego.