Dane objęte klauzulą tajemnicy ustawowo chronionej a informacja publiczna

Publikacja omawia problematykę danych objętych klauzulą tajemnicy ustawowo chronionej a informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 DostInfPubU, organ nie może udostępnić informacji publicznej dotyczącej danych objętych klauzulą tajemnicy chronionej ustawowo. Artykuł przedstawia także rozważania dotyczące decyzji KNF oraz rozstrzygnięcia NSA w kontekście przepisów prawa materialnego i prawa unijnego.

Tematyka: clauzula tajemnicy, informacja publiczna, KNF, NSA, prawo materialne, prawo unijne, tajemnica zawodowa, rynek kapitałowy, fundusze inwestycyjne

Ze względu na treść art. 5 ust. 2 DostInfPubU w zw. z art. 147 ObrInstrFinU i art. 280 ust. 2 FundInwU, oraz
w zw. z art. 19 ust. 1 RynekKapNadzórU, organ nie mógł udostępnić Skarżącemu kasacyjnie informacji
publicznej, jeżeli dotyczyła ona danych objętych klauzulą tajemnicy chronionej ustawowo.
Stan faktyczny
NSA oddalił skargę kasacyjną A.S. od wyroku WSA w Warszawie z 21.6.2018 r., II SA/Wa 109/18,
, w sprawie
ze skargi na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) z listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy
udostępnienia informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie wystąpił w sprawie do KNF o udostępnienie informacji
publicznej w zakresie 11 punktów wniosku, np.:
1. Czy Komisja Nadzoru Finansowego otrzymała od Pana P.C., zamieszkałego w R. pod adresem: (...), będącego
akcjonariuszem spółki pod firmą Dom Maklerski (...), ul. (...), wpisanej do rejestru przedsiębiorców Krajowego
Rejestru Sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy, XII Wydział Gospodarczy
Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem: (...), o kapitale zakładowym w wysokości 4.300.000,00 zł,
opłaconym w całości, posiadającego NIP: (...) oraz REGON: (...), zawiadomienie, wniosek lub skargę bądź
jakąkolwiek inną pisemną informację o postawieniu wnioskodawcy zarzutów popełnienia przestępstwa
określonego w art. 591 KSH? W razie pozytywnej odpowiedzi proszę o informację, w jakiej dacie nastąpiło takie
zawiadomienie, jak również czy w związku z otrzymaniem takiej pisemnej informacji Komisja włączyła ją do akt
postępowania nadzorczego lub administracyjnego lub podjęła jakiekolwiek działania, w tym skierowała pisma do
Domu Maklerskiego lub innego podmiotu;
2. Czy Komisja otrzymała od jakiegokolwiek innego podmiotu lub osoby zawiadomienie w jakiejkolwiek formie
o postawieniu wnioskodawcy wyżej wskazanych zarzutów?
KNF udzieliła wnioskodawcy odpowiedzi na wybrane punkty wniosku. Działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw.
z art. 5 ust. 1 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej:
DostInfPubU), KNF odmówiła wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądań wyrażonych
w punktach, odnoszących się do poszczególnych postępowań prowadzonych przez KNF ze względu na:
• Obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 147 ustawy z 29.7.2005 r. o obrocie
instrumentami finansowymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 328 ze zm.; dalej: ObrInstrFinU) w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy
z 29.7.2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1400 ze zm.; dalej: RynekKapNadzórU);
• Obowiązek ochrony tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 280 ust. 2 ustawy z 27.5.2004 r. o funduszach
inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 605 ze zm.; dalej:
FundInwU) w zw. z art. 19 RynekKapNadzórU.
Rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do NSA.
Orzeczenie NSA
NSA w wyroku z 15.12.2021 r., III OSK 427/21,
, uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na
uwzględnienie. Zarzuty dotyczące naruszania przepisów prawa materialnego zmierzały do wykazania, że tajemnica
zawodowa, uregulowana w art. 280 ust. 1 FundInwU, nie wpływa na ograniczenie z art. 5 ust. 1 DostInfPubU
w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. NSA wskazał, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że prawo do
uzyskania informacji publicznej, ustanowione w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie posiada charakteru absolutnego.
Może podlegać ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów
gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważny interes gospodarczego państwa.
Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw
mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Dzieje się tak wówczas, gdy są one niezbędne w demokratycznym państwie
dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności
i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą jednak naruszać istoty wolności i praw. Zainteresowany dostępem do
informacji publicznej, bez względu na jego własny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest poddać się rygorom
wynikającym z istniejących ograniczeń.

Podstawą materialnoprawną wydanej decyzji KNF oraz wyroku WSA w Warszawie były przepisy art. 147
ObrInstrFinU i art. 280 ust. 2 FundInwU. Statuują one tajemnicę zawodową, rozumianą jako utrzymanie w poufności
informacji posiadanych przez podmioty działające na rynku kapitałowym „w związku z podejmowanymi czynnościami
służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze,
dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z działalnością”.
Tajemnica zawodowa, określona w powołanych przepisach, stanowi przede wszystkim obowiązek osób
wykonujących profesjonalne usługi na rynku finansowym (art. 148 ust. 1 ObrInstrFinU i art. 280 ust. 1 FundInwU).
Należy jednak podkreślić, że art. 19 ust. 1 RynekKapNadzórU wprost określa, że przewodniczący Komisji, jego
Zastępcy, członkowie Komisji, pracownicy Urzędu Komisji i osoby zatrudnione w Urzędzie Komisji na podstawie
umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze są obowiązani do nieujawniania
osobom nieupoważnionym informacji chronionych na podstawie odrębnych ustaw. Tak więc przepis ten wskazuje, że
jeżeli inne ustawy statuują określony rodzaj tajemnicy, to osoby pełniące funkcje w KNF są zobowiązane do ich
przestrzegania. Takimi przepisami są również przepisy statuujące tajemnicę zawodową w ObrInstrFinU oraz
FundInwU.
Przepis art. 147 ObrInstrFinU jest jednym z tych, które wprowadzają zasady funkcjonowania ochrony inwestorów,
a zatem jest on uzasadniony ochroną wiarygodności rynku finansowego. Nakaz chronienia tajemnicy zawodowej,
określony w art. 147 ObrInstrFinU w zw. z brzmieniem art. 19 ust. 1 RynekKapNadzórU, jest zatem podyktowany tym
aby dane, które są dostępne osobom wykonujących profesjonalne usługi rynku, nie zostały następnie ujawnione
przez organ nadzoru, ponieważ osłabiłoby to wiarygodność instytucji finansowych w Polsce.
Prawo unijne
FundInwU została wprowadzona do polskiego porządku prawnego jako wdrożenie przepisów dyrektywy 85/611/EWG
(Dz.Urz. UE L z 1985 r. Nr 375, s. 3), w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych
i administracyjnych, odnoszących się do przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe
(UCITS). W art. 50 ust. 2 dyrektywa 85/611/EWG statuowała obowiązek Państw Członkowskich wprowadzenia
rozwiązań, które nakazywałyby zachowanie tajemnicy zawodowej osobom pełniącym funkcje we władzach
publicznych, zajmujących się nadzorem na rynkiem usług finansowych. Oznacza to, że „żadne informacje poufne
otrzymane w trakcie pełnienia przez te osoby swoich obowiązków nie mogą być ujawnione żadnej osobie czy
instytucji, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez przepisy prawa” (art. 50 ust. 2 zd. 2 dyrektywy
85/611/EWG). Prawodawca unijny nakazał zatem, aby żadne dane objęte tajemnicą zawodową, pozyskane w trakcie
wykonywania władztwa publicznego przez organy nadzoru finansowego, nie były ujawniane. Powyższy przepis został
powtórzony w treści art. 102 ust. 1 obecnie obowiązującej dyrektywy 2009/65/WE (Dz.Urz. UE L z 2009 r. Nr 302, s.
32) w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, odnoszących się do
przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe (UCITS), która zastąpiła dyrektywę
85/611/EWG. W motywie nr 79 do obecnie obowiązującej dyrektywy podkreślono, że „dyrektywa powinna obejmować
ten sam obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej, spoczywający na organach odpowiedzialnych za udzielanie
zezwoleń i nadzorowanie UCITS oraz przedsiębiorstw, wnoszących wkład do takiego udzielania zezwoleń i nadzoru,
oraz te same możliwości wymiany informacji jak te, które zostały przyznane organom odpowiedzialnym za udzielanie
zezwoleń i nadzorowanie instytucji kredytowych, przedsiębiorstw inwestycyjnych i zakładów ubezpieczeń”.

Komentarz
W analizowanej sprawie organ nie mógł zatem udostępnić Skarżącemu kasacyjnie informacji publicznej, ponieważ
zawierała ona dane objęte klauzulą tajemnicy ustawowo chronionej. NSA wyraźnie wskazał, że prawo do informacji
publicznej nie jest prawem o charakterze absolutnym. Podobne stanowisko wynika także z wcześniejszych wyroków:
wyrok NSA z 30.11.2018 r., I OSK 173/17,
, oraz wyrok NSA z 7.9.2021 r., III OSK 1035/21,
. Na
gruncie przepisów regulujących działanie rynku kapitałowego i rynku finansowego ma to szczególne znaczenie.
NSA podkreślił, że w omawianej sprawie ograniczenie w ujawnianiu informacji, skutkujące ograniczeniem dostępu do
informacji publicznej, ma oparcie w przepisach wspólnotowych. Prawodawca unijny nakazał zatem, aby żadne dane
objęte tajemnicą zawodową, pozyskane w trakcie wykonywania władztwa publicznego przez organy nadzoru
finansowego, nie były ujawniane.

Wyrok NSA z 15.12.2021 r., III OSK 427/21,

Wyrok NSA potwierdził, że prawo do informacji publicznej nie jest absolutne i może podlegać ograniczeniom ze względu na ochronę interesów innych podmiotów oraz porządek publiczny. Analiza sprawy wskazała, że tajemnica zawodowa w sektorze finansowym ma istotne znaczenie dla wiarygodności rynku. Ostatecznie NSA uznał, że ograniczenie dostępu do informacji było uzasadnione przepisami wspólnotowymi.