Zarządzanie mieniem komunalnym przez jednostki pomocnicze gminy

Art. 48 ust. 1 SamGminU nie nakazuje tworzenia zasad zarządzania dochodami z mienia komunalnego przez jednostki pomocnicze gminy. NSA oddalił skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego od rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwały Rady Miejskiej. Regulacja gospodarki finansowej dzielnicy nie narusza prawa, gdyż nie zobowiązuje do wyposażania jednostek pomocniczych gminy w zindywidualizowane mienie.

Tematyka: Samorząd, jednostka pomocnicza, mienie komunalne, zarządzanie, dochody, statut, gospodarka finansowa, NSA, skarga kasacyjna, zakres czynności

Art. 48 ust. 1 SamGminU nie może być w każdym przypadku interpretowany jako przepis nakazujący
tworzenie dla jednostki pomocniczej zasad zarządzania, korzystania i rozporządzania dochodami z mienia
komunalnego. Nie zobowiązuje również do ustalania zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez
jednostkę pomocniczą w granicach przysługującego jej mienia.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego od wyroku WSA w Gliwicach z 29.9.2020 r., III SA/Gl 405/20,
, w sprawie ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z kwietnia 2020 r.
w przedmiocie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. NSA oddalił skargę kasacyjną. W sprawie tej WSA,
uwzględniając skargę Gminy, uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, stwierdzające nieważność
uchwały Rady Miejskiej z marca 2020 r. w sprawie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej Gminy o nazwie
„osiedle (…)”. W ocenie Sądu I instancji stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z art. 35 ust. 3
pkt 5 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.1372 ze zm.; dalej:
SamGminU) jest błędne. Zdaniem Wojewody uregulowane w rozdziale 8 Statutu „Kontrola i nadzór nad działalnością
dzielnicy” kwestie wynikające z art. 35 ust. 3 pkt 5 SamGminU naruszają zakres ustawowego umocowania „zakresu
i formy kontroli”, nie odpowiadając rozumieniu tych pojęć. Ponadto do czynności kontrolnych nie można zaliczyć
„kompetencji do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał organów Dzielnicy”.
Regulacja gospodarki finansowej dzielnicy również nie narusza prawa, ponieważ art. 48 ust. 1 SamGminU nie
uprawnia rady gminy do wyposażania jednostek pomocniczych gminy w zindywidualizowane mienie. Burmistrz może
przekazać dzielnicy konkretne składniki mienia do korzystania, co leży w jego kompetencjach związanych
z zarządzaniem mieniem komunalnym. Przekazanie nie jest jednak obligatoryjne i nie zostało objęte regulacją art. 35
SamGminU. Przywołany przez Wojewodę art. 48 SamGminU nie stanowi uprawnienia dla jednostki pomocniczej, ale
obowiązek zarządzania i korzystania z mienia komunalnego, jeżeli gmina mu taki określi. Tym samym nie jest to
obligatoryjny zapis Statutu w przypadku negatywnej decyzji Rady w tym zakresie. Sąd I instancji nie podzielił więc
zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 SamGminU, ponieważ regulacja ta nie ma związku z obligatoryjnymi zapisami
statutu, wskazanymi w art. 35 SamGminU. Oznacza to, że gmina nie ma obowiązku przekazania jednostce
pomocniczej konkretnych składników majątku komunalnego. Daje jej natomiast gwarancję i możliwość korzystania
z mienia komunalnego oraz zapewnia środki finansowe na działalność dzielnicy. Skargę kasacyjną od powyższego
wyroku wniósł Wojewoda Śląski.
Wyrok NSA
W wyroku z 16.12.2021 r., III OSK 3893/21,
, NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych
podstaw. Wg NSA Sąd I instancji trafnie wskazał, że nie zawsze zaistnieje konieczność regulacji zasad zarządzania
mieniem komunalnym przez jednostkę pomocniczą. Jednocześnie trafnie dostrzegł trudności w zastosowaniu art. 48
ust. 1 SamGminU. Zgodnie z przepisem jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz
rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności
dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.
Mieniem komunalnym jest prawo własności i inne prawa majątkowe należące do gminy i innych gminnych osób
prawnych (art. 43 SamGminU). Art. 48 ust. 1 SamGminU zawiera treść norm prawnych, których odkodowanie
nasuwa trudności interpretacyjne. Jeżeli bowiem posługuje się on pojęciem mienia komunalnego w rozumieniu art.
43 SamGminU (i analogicznie art. 44 KC), to wówczas jednostka pomocnicza musiałaby być wyposażona
w uprawnienia wynikające z prawa własności lub innych praw majątkowych przysługujących osobie prawnej (tj.
gminie lub innej gminnej osobie prawnej). Jeżeli te uprawnienia (prawa) miałyby mieć charakter cywilny (np. prawo
najmu, dzierżawy), to wówczas jednostka pomocnicza musiałaby mieć przymiot strony zdolnej do bycia podmiotem
tego prawa. Jednostka pomocnicza nie posiada ani zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnej, a tym
samym statut nie może wyposażyć jej w uprawnienia cywilnoprawne do korzystania z mienia.
W przypadku jednostek organizacyjnych nie będących osobami prawnymi o ich zdolności prawnej można mówić tylko
wówczas, gdy ustawa przyznaje im takową (art. 33 1 § 1 KC). Żaden przepis: czy to ustawy z 21.8.1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: GospNierU), czy też SamGminU nie
przyznaje jednostce pomocniczej ani statusu osoby prawnej, ani też jednostki organizacyjnej wyposażonej
w zdolność prawną lub zdolność do czynności prawnych. Zasadniczo to organ wykonawczy gminy może co najwyżej
upoważnić organ jednostki pomocniczej do reprezentowania gminy w zakresie zarządzania lub korzystania z mienia

komunalnego. Jednostce pomocniczej nie mogą przysługiwać uprawnienia do rzeczy o charakterze
administracyjnym, jak np. prawo trwałego zarządu. Zgodnie z art. 43 ust. 1 GospNierU jest on formą prawną władania
nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a jednostka pomocnicza nią nie jest.
Z treści art. 48 ust. 1 SamGminU wynika co najwyżej, że organom jednostki pomocniczej mogą być przyznane
uprawnienia do podejmowania czynności faktycznych dotyczących mienia komunalnego, ale nie stanowiących
czynności prawnych. Mogą one dotyczyć utrzymywania porządku, udostępniania, czy utrzymywania składnika mienia
komunalnego w należytym porządku. Taki zakres czynności wchodzi w skład pojęcia zarządzania i korzystania
z mienia w rozumieniu art. 48 ust. 1 SamGminU. Z uwagi na powyższe art. 48 ust. 1 SamGminU nie może być
interpretowany jako przepis nakazujący w każdym przypadku tworzenie dla jednostki pomocniczej zasad
zarządzania, korzystania i rozporządzania dochodami z mienia komunalnego, jak również katalogu czynności
dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Uregulowanie
zagadnień związanych z korzystaniem z mienia komunalnego przez jednostkę pomocniczą jest zagadnieniem
skomplikowanym i powinno mieć miejsce w dwóch przypadkach. Po pierwsze wtedy, gdy zadania przekazane do
wykonywania takiej jednostce wymagają korzystania z mienia komunalnego, a po drugie - gdy samo funkcjonowanie
organów jednostki pomocniczej wymaga korzystania z mienia komunalnego. O ile pierwszy z opisanych przypadków
nie zawsze będzie miał miejsce, o tyle druga sytuacja zaistnieje najczęściej (aczkolwiek nie zawsze). Rada dzielnicy
i zarząd dzielnicy to organy, które obradują na posiedzeniach (sesjach) także z udziałem publiczności. Najczęściej
miejsce tych obrad znajduje się w pomieszczeniu (budynku) komunalnym. Należy zatem stwierdzić, że zasady
korzystania z mienia komunalnego przez Dzielnicę zawarto w § 42 ust. 1 Statutu, zgodnie z którym Prezydent
zapewnia tej jednostce pomocniczej lokal niezbędny do przeprowadzania posiedzeń jej organów.
Mimo niepełnej regulacji zasad korzystania z mienia komunalnego w Statucie, to nie jest to wada istotna. Istniejący
stan uregulowania pozwala na funkcjonowanie organów Dzielnicy w sposób nieprecyzyjny. NSA uznał jako
bezzasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 3 SamGminU. Zakres regulacji zasad korzystania
z mienia komunalnego, zawarty w § 42 Statutu, pozwala na uregulowanie tej materii w Statucie. W związku
z nieprecyzyjną treścią samego art. 48 ust. 1 SamGminU nie można wymagać, aby każdy statut jednostki
pomocniczej zawierał np. określenie zasad rozporządza dochodami z mienia komunalnego, jeżeli żaden ze
składników mienia nie przynosi dochodów. Nie można też żądać ustalenia zakresu czynności dokonywanych
samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, skoro jednostka pomocnicza nie
może podejmować samodzielnych czynności co do mienia komunalnego, nie mając ani zdolności prawnej, ani tym
bardziej - zdolności do czynności prawnych.

Komentarz
Wszelkie regulacje odnoszące się do zarządzania lub korzystania z mienia publicznego przez jednostki powiązane
z gminą (jednostki organizacyjne, jednostki pomocnicze) należy odnosić do statusu prawnego danej jednostki. Nie
w każdym przypadku jest możliwe określenie zasad zarządzania mieniem komunalnym gminy, w szczególności jako
podejmowanie także czynności prawnych, jeśli taka jednostka organizacyjna może nie posiadać zdolności prawnej,
umożliwiającej podejmowanie czynności w rozumieniu przepisu prawa cywilnego. Dlatego też przepisów SamGminU,
wskazujących na treść statutu jednostki pomocniczej, nie można odczytywać w sposób dosłowny, tj. taki, który
wskazywałby na bezwzględny obowiązek zawarcia takich regulacji w statucie, w zakresie zasad zarządzania
mieniem komunalnym.

Wyrok NSA z 16.12.2021 r., III OSK 3893/21,

NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że nie zawsze konieczne jest regulowanie zasad zarządzania mieniem komunalnym przez jednostki pomocnicze. Jednostka pomocnicza może zarządzać mieniem komunalnym w zakresie określonym w statucie.