Właściciel sieci elektroenergetycznej jako strona postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę

Właściciel sieci elektroenergetycznej może żądać stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy planowany obiekt wprowadza ograniczenia w poszanowaniu jego interesów. Sprawa dotyczyła umorzenia postępowania po wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji starosty. NSA uznał skargę za niezasadną, podkreślając, że krąg stron w postępowaniu nieważnościowym może być szerszy niż w postępowaniu zwykłym.

Tematyka: właściciel sieci elektroenergetycznej, stwierdzenie nieważności decyzji, NSA, postępowanie nieważnościowe, interes prawny, przedsiębiorstwa energetyczne, obowiązki ustawowe, art. 28 PrBud, art. 28 KPA

Właściciel sieci elektroenergetycznej może w okolicznościach konkretnej sprawy żądać stwierdzenia
nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi swój interes prawny w wyeliminowaniu tej decyzji
z obrotu prawnego (art. 28 KPA). Ma to miejsce szczególnie wtedy, gdy planowany do realizacji obiekt
budowlany, z uwagi na znaczne zbliżenie z tą siecią, wprowadza bądź może wprowadzać ograniczenia
w poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania „uzasadnionych interesów” właściciela sieci
w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud.
Stan faktyczny
Wyrokiem z 6.7.2021 r., VII SA/Wa 962/21, WSA w Warszawie oddalił sprzeciw Spółki od decyzji GINB z kwietnia
2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W sprawie tej starosta decyzją z maja 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę
i rozbiórkę dla zamierzenia polegającego na budowie budynku handlowo-usługowego.
Pismem z października 2020 r. Spółka S.A. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji starosty. We wniosku
podniesiono, że budowany obiekt handlowo-usługowy został zaprojektowany w sposób niezapewniający
odpowiedniej odległości od przechodzącej nad nieruchomością sieci elektroenergetycznej 220 kV (NN). Zdaniem
Spółki S.A., właściciel linii, jako podmiot na którym ciążą szczególne obowiązki w zakresie zapewnienia
bezpieczeństwa sieci elektroenergetycznej, uprawniony jest do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności
decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wojewoda umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji starosty, a w uzasadnieniu
rozstrzygnięcia organ podniósł, że ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinno
nastąpić na podstawie art. 28 KPA w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r.
poz. 2351 ze zm.; dalej: PrBud), stanowiącym uregulowanie szczególne w stosunku do ogólnej normy art. 28 KPA
zawierającej definicję strony. Jeżeli w zwykłym trybie sprawa główna dotyczyła pozwolenia na budowę, to do
określenia przymiotu stron w postępowaniu nieważnościowym zastosowanie znajduje, tak jak w postępowaniu
zwykłym, art. 28 PrBud. Tylko właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości położonej w otoczeniu
obiektu objętego postępowaniem o pozwolenie na budowę mogą wywodzić, iż przysługuje im status strony
postępowania o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia, poprzez wykazanie takiego ograniczenia
w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, które będzie wiązać się z konkretnym przepisem prawa
materialnego je wprowadzającym.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka S.A.
GINB uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja
została zaprojektowana w odległości 5,5 m od osi napowietrznej linii wysokiego napięcia 220 kV. W ocenie GINB,
zaprojektowanie spornego budynku w odległości 5,5 m od osi linii napowietrznej wysokiego napięcia 220 kV, biorąc
pod uwagę rozpiętość jej przewodów, powoduje powstanie po stronie przedsiębiorcy przesyłowego interesu
prawnego uprawniającego go do weryfikacji rozwiązań projektowych zatwierdzonych decyzją o pozwoleniu na
budowę. W związku z powyższym wnioskodawczyni posiada interes prawny wynikający z prawa materialnego,
legitymujący ją do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Od powyższej decyzji Spółka złożyła sprzeciw do WSA, zarzucając m.in. naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt
20 oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i niewłaściwej interpretacji,
poprzez uznanie, że położenie urządzeń przesyłowych uczestnika w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej
inwestycji narusza jego uzasadnione interesy, uniemożliwiając wykonywanie przez uczestnika praw związanych
z posadowieniem tychże urządzeń przesyłowych, takich jak konserwacja i ewentualna modernizacja - co znajduje się
w dyspozycji zawartej w art. 3 pkt 20 PrBud definicji „obszaru oddziaływania obiektu”, zaś w rzeczywistości
planowane zamierzenie budowlane nie zagraża bezpieczeństwu użytkowania i dostępności obiektów uczestnika i nie
wpływa negatywnie na istniejący sposób zagospodarowania tychże obiektów;
Orzeczenie NSA

NSA uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem.
Przede wszystkim NSA wskazał, że co do zasady w sprawie o pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie
zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie
art. 28 ust. 2 PrBud, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 KPA. W świetle przywołanej normy art. 28
ust. 2 PrBud stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, są - oprócz inwestora - właściciele,
użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie wykluczono całkowicie możliwości zastosowania w sprawach
dotyczących pozwolenia na budowę art. 28 KPA. Akcentuje się jednakże przy tym, że do wyjątku tego podchodzić
należy z ogromną ostrożnością. W postępowaniu nieważnościowym, ze względu na szczególne okoliczności sprawy,
może zaistnieć potrzeba szerszego ujęcia legitymacji do żądania wszczęcia takiego postępowania - wychodząc poza
krąg podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 PrBud, a pozostając jednocześnie w zakresie art. 28 KPA.
Legitymację do żądania wszczęcia postępowania takiego jak przedmiotowe ma bowiem każdy, kto posiada interes
prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego, a więc jest podmiotem, którego interesu prawnego lub
obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych względów krąg stron biorących udział
w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział
w postępowaniu zwykłym i może okazać się szerszy. Podkreślić przy tym trzeba, iż interes prawny nie jest kategorią
abstrakcyjną i nie można wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie, bez
wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej – wnioskodawcy.
Interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może wynikać przykładowo
z przepisów prawa cywilnego, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud.
Podmiot zobowiązany jako strona
W rozpoznawanej sprawie Spółka S.A. nie jest żadnym z podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 PrBud. Nie oznacza
to jednakże, że nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
o pozwoleniu na budowę. Sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości 5,5 m od osi napowietrznej linii
wysokiego napięcia 220 kV. Zbliżenie tej linii i zrealizowanej inwestycji, może wprowadzić wzajemne ograniczenia,
choćby wynikające z przepisów techniczno-budowlanych, obowiązków zapewnienia bezpiecznego użytkowania obu
tych obiektów, obowiązku bezawaryjnego i ciągłego dostarczania energii elektrycznej do swoich odbiorców przez
gestora sieci. Ostatnio wymieniony obowiązek wynika z przepisów ustawy z 10.4.1997 r. Prawo energetyczne (t.j.
Dz.U. z 2021 r. poz. 716 ze zm.; dalej: PrEnerg), zwłaszcza z art. 4 ust. 1 PrEnerg, który nakłada na
przedsiębiorstwa energetyczne, w tym zajmujące się dystrybucją energii (tu: energii elektrycznej), obowiązek
utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w tę energię w sposób ciągły
i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Obowiązek wynikający z tego przepisu ma
charakter publicznoprawny w tym znaczeniu, że zostaje nałożony w interesie publicznym. Ponadto, operator systemu
przesyłowego elektroenergetycznego lub systemu połączonego elektroenergetycznego w zakresie systemu
przesyłowego, jest odpowiedzialny za szereg obowiązków określonych przepisami art. 9c ust. 2 i 3 PrEnerg.
Powyższe wskazanie na ustawowe obowiązki przedsiębiorcy energetycznego jest o tyle istotne, że w świetle art. 28
KPA stronami postępowania są również podmioty, których „obowiązku” dotyczy postępowanie, albo które żądają
czynności organu ze względu na swój „obowiązek”.
Wobec powyższego, należy podzielić pogląd, zgodnie z którym, właściciel sieci elektroenergetycznej może
w okolicznościach konkretnej sprawy żądać stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi swój
interes prawny w wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego (art. 28 KPA). Ma to miejsce szczególnie wtedy, gdy
planowany do realizacji obiekt budowlany, z uwagi na znaczne zbliżenie z tą siecią, wprowadza bądź może
wprowadzać ograniczenia w poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania „uzasadnionych interesów”
właściciela sieci w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud.

Komentarz
Komentowane orzeczenie odnosi się do problemu relacji art. 28 PrBud do art. 28 KPA. Nie można w sposób
kategoryczny przyjmować, że art. 28 PrBud całkowicie wyłącza stosowanie w pewnego rodzaju sytuacjach przepis
art. 28 KPA jako podstawę ustaleniu kręgu stron postępowania. NSA wskazał na swoje wcześniejsze orzecznictwo
w tym zakresie, odnoszące się do zasadności zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kręgu podmiotów
wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, które to podmioty należy z kolei postrzegać jako
szczególną kategorię podmiotów wykonujących swoje zadania ustawowe niezależnie od prawa do nieruchomości,
przez które przebiegają ich urządzenia przesyłowe i których interes prawny lub obowiązek wynika wprost z przepisów
ustaw. Pomimo braku prawa takich przedsiębiorstw do nieruchomości, jego obowiązki ustawowe uzasadniają
uznanie ich za stronę postępowania.

Wyrok z 9.12.2021 r., II OSK 2436/21,

Orzeczenie NSA wskazało na możliwość szerszego ujęcia legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę poza kręgiem strony w postępowaniu zwykłym. Pomimo braku prawa do nieruchomości, przedsiębiorstwa energetyczne uzasadniają swoją stronę postępowania przez obowiązki ustawowe wynikające z przepisów prawa.