Przesłanki uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i ich uzasadnienie
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach omówiono procedury dotyczące uchwał o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Spółka złożyła wniosek o lokalizację inwestycji, który został rozpatrzony pozytywnie, a następnie odrzucony przez Radę Miasta. Skarga Spółki dotyczyła nieważności tej decyzji ze względu na brak uzasadnienia. W odpowiedzi Prezydent Miasta M. argumentował, że uzasadnienie było dostępne dla zainteresowanych. WSA w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały, kwestionując brak uzasadnienia decyzji negatywnej.
Tematyka: Wojewódzki Sąd Administracyjny, lokalizacja inwestycji mieszkaniowej, uzasadnienie uchwały, nieważność decyzji, brak uzasadnienia, procedury administracyjne
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach omówiono procedury dotyczące uchwał o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Spółka złożyła wniosek o lokalizację inwestycji, który został rozpatrzony pozytywnie, a następnie odrzucony przez Radę Miasta. Skarga Spółki dotyczyła nieważności tej decyzji ze względu na brak uzasadnienia. W odpowiedzi Prezydent Miasta M. argumentował, że uzasadnienie było dostępne dla zainteresowanych. WSA w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały, kwestionując brak uzasadnienia decyzji negatywnej.
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazano, że jeśli zaistnieją ku temu stosowne przesłanki, to zarówno uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jak i ta o jej odmowie, może zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu procedur, o których mowa w art. 7 InwestMieszkU. Uzasadnienie uchwały „pozytywnej” nie może zatem stanowić uzasadnienia uchwały „negatywnej”. Stan faktyczny sprawy „A” sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Spółka) 11.3.2021 r. za pośrednictwem Prezydenta Miasta M. złożyła wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w zakresie: „Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w części parteru wraz z parkingiem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, przebudową wjazdu indywidualnego na wjazd publiczny i drogą wewnętrzną, naziemnymi miejscami postojowymi oraz pozostałą infrastrukturą towarzyszącą w M. przy ul. (...) na działkach nr 1-7 obręb ewidencyjny (...)”. Wniosek został rozpatrzony przez Zespół Planowania i Strategii, a po niezbędnych uzupełnieniach i uzyskaniu opinii, na jego podstawie został przygotowany projekt uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji powyższej inwestycji. Prezydent Miasta M. przedstawił Radzie Miasta stosowny projekt uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji, który został pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Gospodarki Miejskiej, Ochrony Środowiska i Rolnictwa Rady Miasta M. W trakcie obrad (...) sesji Rady Miasta M. przeprowadzono głosowanie nad projektem ww. uchwały, który nie uzyskał większości. W następstwie została podjęta uchwała w sprawie odmowy ustalenia przedmiotowej inwestycji. Skarga do WSA w Gliwicach Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na tę uchwałę. Domagała się stwierdzenia jej nieważności, zarzucając organowi administracji naruszenie m.in.: • art. 40 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.; dalej: SamGminU) oraz art. 14 ust. 1 SamGminU, wynikające z braku sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Uniemożliwiał on poznanie motywów, jakimi kierował się organ administracji publicznej, jak również dokonanie kontroli sądowo- administracyjnej skarżonej uchwały; • art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP wskutek braku sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie, która została wydana w ramach uznania administracyjnego. Powoduje on, że rozstrzygnięcie to jawiło się jako arbitralne, naruszające zasadę działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa oraz zasadę zaufania, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego; • art. 12 ustawy z 6.3.2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.; dalej: PrPrzed), poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie pozycji przedsiębiorców w zakresie składanych przez nich wniosków. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta M. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że projekt uchwały o ustaleniu lokalizacji spornej inwestycji posiadał uzasadnienie. Zainteresowany mógł wystąpić o jego treść w dowolny sposób, np.: zwracając się do Rady Miasta o udostępnienie uzasadnienia, o dostęp do akt sprawy jako strona lub w trybie dostępu do informacji publicznej. Misją rozwojową miasta M., określoną w obowiązującym „Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M.”, jest dążenie do wykształcenia atrakcyjnego miejsca zamieszkania w obrębie Górnośląskiego Okręgu Metropolitalnego. Jednym z celów rozwojowych jest zdrowe środowisko zamieszkania. W oparciu o kierunki polityki przestrzennej, wyznaczone w ww. Studium, został sporządzony i uchwalony Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego B. w M. Na jego podstawie teren w rejonie wnioskowanej inwestycji przeznaczony został do zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Ustalenia planu przewidywały zabudowę wielorodzinną, jednakże w ograniczonym zakresie. Dopuszcza się ją bowiem wyłącznie jako „małe domy mieszkalne”. Takie zapisy planu wynikają z uwzględnienia i poszanowania istniejącego zagospodarowania terenu oraz dopuszczenia nowej zabudowy o zbliżonym charakterze do tej istniejącej Powinna ona uzupełniać i kontynuować jej dotychczasową formę. Z uzasadnienia WSA w Gliwicach WSA w Gliwicach w wyroku z 24.11.2021 r., II SA/Gl 1114/21, wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z 5.7.2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1538 ze zm.; dalej: InwestMieszkU), do skarg na uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stosuje się ustawę z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: PostAdmU). Stosownie do art. 147 § 1 PostAdmU sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części lub orzeka, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie sąd oddala skargę na podstawie art. 151 PostAdmU. Zgodnie zaś z art. 91 SamGminU uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do jej eliminacji z obrotu prawnego, bowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 SamGminU w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazane przepisy stanowią dla sądu wskazówkę jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są więc jedynie istotne naruszenia prawa, tj. polegające na naruszeniu przepisów, wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. InwestMieszkU wprowadza nowy mechanizm ustalania lokalizacji przedsięwzięć mieszkaniowych na podstawie uchwały (art. 7 ust. 1 InwestMieszkU). Wyłącza ono stosowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako podstawowego instrumentu planowania przestrzennego w gminach (art. 5 ust. 3 InwestMieszkU). Analiza art. 7 ust. 4 InwestMieszkU wskazuje, że przedmiotowa uchwała może przyjąć dwie formy. Pierwsza, korzystna dla wnioskodawcy, to uchwała ustalająca taką lokalizację. Druga to uchwała o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji. Przesłanką podjęcia uchwały jest stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podjęcie uchwały o lokalizacji i odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest poprzedzone odpowiednią procedurą, przewidzianą art. 7 ust. 7-16 InwestMieszkU. Znaczącą rolę w tym zakresie odgrywają odpowiednie konsultacje oraz współdziałanie z innymi organami. Ponadto należy podkreślić, że to uzasadnienie w przypadku powyższej uchwały odgrywa szczególną rolę. Jest „decyzją o warunkach zabudowy” szczególnego rodzaju. Podejmuje się ją w sprawie indywidualnej, określając sytuację prawną ściśle określonego podmiotu (wnioskodawcy). Nie można również przyjmować, iż uzasadnienie uchwały „pozytywnej” i „negatywnej” mogą mieć tę samą treść. Iz jednej, i z drugiej muszą wynikać konkretne przesłanki - zarówno uzasadniające ustalenie lokalizacji, jak i jej odmawiające. Mając na uwadze powyższe rozważania należy uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności w całości. Do Rady Miasta został złożony wniosek o podjęcie uchwały określonej treści. Został on rozpatrzony przez Zespół Planowania i Strategii, a następnie przygotowano projekt uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. (...) w M. Taki też wniosek został przedstawiony Radzie Miasta, nie uzyskał jednak odpowiedniej większości głosów. Dotyczył on konkretnej uchwały o określonej treści (o lokalizacji). Nie można w żaden sposób zakładać, iż konsekwencją braku uzyskania większości dla tej uchwały jest możliwość podjęcia uchwały o odmowie wyrażenia zgody na taką lokalizację. Może zostać podjęta, ale dopiero jeśli zaistnieją ku temu przesłanki, po przeprowadzeniu procedur, o których mowa w art. 7 InwestMieszkU. W ocenie WSA w Gliwicach u zasadnienie uchwały „pozytywnej” nie może stanowić uzasadnienia uchwały „negatywnej”. W konsekwencji należy przyjąć, że zaskarżona uchwała została podjęta wbrew uzasadnieniu, „przejętemu” zupełnie bezpodstawnie z uchwały „pozytywnej”. Działając na podstawie art. 147 § 1 PostAdmU, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Komentarz W analizowanym wyroku WSA w Gliwicach odniósł się do kwestii konieczności sporządzenia uzasadnienia projektu rozstrzygnięcia w postaci uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub jej odmowy. Mając na uwadze zasady techniki prawodawczej, WSA w Gliwicach wskazał, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia dotyczy zarówno projektu rozstrzygnięcia pozytywnego, jak i negatywnego. Uzasadnienie przedmiotowej uchwały, która stanowi rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej i określa sytuację prawną ściśle określonego podmiotu, powinno wskazywać konkretne przesłanki, na podstawie których ustalono lokalizację lub odmówiono jej ustalenia. Oczywistym jest zatem, że treść uzasadnienia projektu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji (rozstrzygnięcia pozytywnego) nie może być tożsama z rozstrzygnięciem o odmowie ustalenia takiej lokalizacji (negatywnego). Organy rozstrzygające w rozpatrywanej sprawie nie uwzględniły powyższych wniosków. Wyrok WSA w Gliwicach z 24.11.2021 r., II SA/Gl 1114/21,
Wyrokiem WSA w Gliwicach z 24.11.2021 r. podjęto decyzję o nieważności uchwały odmawiającej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Sąd uznał, że brak uzasadnienia decyzji negatywnej stanowi istotne naruszenie prawa. Konieczność sporządzenia uzasadnienia dotyczy zarówno decyzji pozytywnych, jak i negatywnych. Organy administracji publicznej nie uwzględniły tego wymogu w przypadku omawianej uchwały.