Odpowiedzialność karna i administracyjna – podwójne karanie jest dopuszczalne

W sprawie nie doszło do naruszenia zasady ne bis in idem, czyli podwójnego ukarania za ten sam czyn. Skarżący był poddany 2 odrębnym postępowaniom - karnemu i administracyjnemu, związanych z różnymi zachowaniami. Administracyjna kara pieniężna nie jest sankcją karą, lecz ma charakter represyjny. W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślono, że odpowiedzialność administracyjna jest obiektywna i pełni funkcję prewencyjną.

Tematyka: ne bis in idem, odpowiedzialność karna, odpowiedzialność administracyjna, kara pieniężna, naruszenie prawa, postępowanie karne, postępowanie administracyjne, NSA, WSA, OdpadyMiędzynU, rozporządzenie 1013/2006/WE, art. 183 § 5 KK

W sprawie nie doszło do naruszenia zasady ne bis in idem, czyli podwójnego ukarania za ten sam czyn. Skarżący był poddany 2 odrębnym postępowaniom - karnemu i administracyjnemu, związanych z różnymi zachowaniami. Administracyjna kara pieniężna nie jest sankcją karą, lecz ma charakter represyjny. W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślono, że odpowiedzialność administracyjna jest obiektywna i pełni funkcję prewencyjną.

 

W sprawie nie mogło dojść do naruszenia zasady ne bis in idem, czyli do podwójnego ukarania skarżącego
za popełnienie tego samego czynu. Prowadzono bowiem wobec skarżącego 2 odrębne postępowania (karne
i administracyjne), a postępowania te miały źródło w różnych zachowaniach ukaranego, tj. przywozie
odpadów oraz odbiorze odpadów. Oznacza to, że w postępowaniu karnym i administracyjnym ocenie
podlegały różne czyny popełnione przez skarżącego. Ponadto administracyjnej kary pieniężnej o charakterze
prewencyjno-represyjnym nie można utożsamiać z sankcją o charakterze karnym, a wyłącznie o charakterze
represyjnym.
Stan sprawy
Wyrokiem z 5.7.2018 r. WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska
(dalej: GIOŚ) z 10.2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony
Środowiska (dalej: WIOŚ) z 7.2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że WIOŚ nałożył na Skarżącego administracyjną karę pieniężną
w wysokości 50 000 zł, będącego odbiorcą odpadów w postaci 22 sztuk zużytych akumulatorów samochodowych
przywiezionych ze Szwecji.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, ale GIOŚ utrzymał decyzję w mocy.
Uwzględniając z kolei skargę adresata decyzji Sąd I instancji wskazał, że Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji
naruszenie reguły państwa prawnego, z której wywodzi się m.in. zakaz ponownego karania za ten sam czyn. Nie jest
bowiem dopuszczalne ponowne karanie za ten sam czyn.
WSA nie podzielił stanowiska organu, że zastosowana w sprawie sankcja administracyjna pozostawała w związku
z innym czynem niż wskazany w prawomocnym wyroku skazującym z 22.8.2013 r.
NSA wskazał, że ustalony w tej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Skarżący dokonał przemieszczenia ze
Szwecji na terytorium Polski zużytych akumulatorów, zakwalifikowanych przez organy jako odpad, bez dokonania
zgłoszenia na podstawie art. 3 ust. 1 lit. b tiret iii) Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego
i Rady z 14.6.2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. UE L z 2006 r. Nr 190, s. 1, dalej:
rozporządzenie 1013/2006/WE). Prawomocnym wyrokiem Skarżący został uznany za winnego czynu popełnionego
na podstawie art. 183 § 5 KK. Skarżącemu została wymierzona kara 6 miesięcy pozbawienia wolności, warunkowo
zawieszona na okresu próby lat dwóch. Ponadto orzeczono karę grzywny.
W związku z tym Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania
administracyjnego w oparciu o art. 32 ustawy z 29.6.2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t.j.
Dz.U. z 2020 r. poz. 1792, dalej: OdpadyMiędzynU) i prowadzone w tym przedmiocie postępowanie umorzył.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
Rozstrzygnięcie NSA
NSA uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem wyroku WSA
i oddaleniem skargi.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 OdpadyMiędzynU, WIOŚ nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez
dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w wysokości od 50 000 do 500 000 zł.
Przepis ten stanowił podstawę prawną decyzji organów obu instancji. Naruszenie przepisów dotyczących gospodarki
odpadami, powoduje również odpowiedzialność karną na podstawie art. 183 § 1 KK, zgodnie z którym kto wbrew
przepisom składuje, usuwa, przetwarza, zbiera, dokonuje odzysku, unieszkodliwia albo transportuje odpady lub
substancje w takich warunkach lub w taki sposób, że może to zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka lub spowodować
obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym,
podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. Natomiast zgodnie z art. 183 § 5 KK, kto bez
wymaganego zgłoszenia lub zezwolenia, albo wbrew jego warunkom przywozi z zagranicy lub wywozi za granicę
odpady niebezpieczne, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8.




Administracyjna kara pieniężna z samej swojej istoty różni się od sankcji karnej wymierzanej na podstawie przepisów
KK. Kara wymierzana oskarżonemu za czyn zabroniony penalizowany przez KK ma charakter represyjny, stanowi
odpłatę za popełniony czyn zabroniony, pełni funkcję sprawiedliwościową i zapobiegawczą, jej celem jest ukaranie
sprawcy. Natomiast administracyjna kara pieniężna jest w orzecznictwie definiowana jako dolegliwość stosowana
przez organ administracji publicznej za naruszenie normy prawa administracyjnego. Powstanie odpowiedzialności
administracyjnej związane jest wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane jest ustawą jako naruszenie
obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się zatem wyłącznie do ustalenia, czy
konkretne zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym
z zachowaniem konkretnego podmiotu.
Odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i pełni w szczególności funkcję prewencyjną. Sankcja
administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Jest ona
środkiem mającym na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków
wynikających z prawa. Ma też zniechęcać do naruszania obowiązków i skłaniać do zapobieżenia dalszemu lub
powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości.
W doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się następujące typowe cechy administracyjnych kar pieniężnych:
1.   nakłada się je za samo naruszenie obowiązku prawnego określonego w ustawie lub akcie administracyjnym, bez
     względu na winę sprawcy,
2.   kary pieniężne nie są indywidualizowane – przepisy prawa określają ich wysokość proporcjonalnie do wartości
     dóbr chronionych, przy określeniu rozmiaru ich naruszenia, najczęściej tzw. stawek sztywnych,
3.   podmiotami, na które nakłada się karę są nie tylko osoby fizyczne, lecz także jednostki administracyjne,
4.   wymierzenie kar następuje w trybie postępowania administracyjnego, w formie decyzji administracyjnej,
5.   sądowa kontrola wymierzenia kar administracyjnych jest sprawowana przez sądy administracyjne pod kątem
     legalności.
Wykładnia znamion
Norma z art. 183 § 4 KK przewiduje odpowiedzialność za „przywóz” odpadów na terytorium Polski, natomiast kara
administracyjna została nałożona na skarżącego jako na „odbiorcę” odpadu przywiezionego nielegalnie bez
dokonania zgłoszenia. Przez „odbiorcę” odpadów należy rozumieć każdą osobę fizyczną, prawną lub jednostkę
organizacyjną, do której zostały przemieszczone nielegalnie odpady. Jednocześnie domniemywa się, że władający
powierzchnią ziemi, na której znajdują się nielegalnie przemieszczone odpady, jest odbiorcą odpadów
sprowadzonych nielegalnie (art. 2 ust.1 pkt 4 OdpadyMiędzynU).
Pojęcie odbiorcy odpadów zostało również zdefiniowane w rozporządzeniu 1013/2006/WE. Zgodnie z art. 2 pkt 14
rozporządzenia 1013/2006/WE „odbiorca” oznacza każdą osobę lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji
państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. Wynika z tego,
że odbiorcą odpadów sprowadzonych nielegalnie jest ten podmiot, do którego zostały te odpady przemieszczone, ale
to przemieszczenie nastąpiło w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. Ponadto prawodawca wprowadził ustawowe
domniemanie, że władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się nielegalnie przemieszczone odpady jest
odbiorcą. Z powyższych rozwiązań wynika, że dla uzyskania statusu odbiorcy odpadów nie ma prawnego
znaczenia kto był organizatorem transportu odpadów z jednego państwa do drugiego. Możliwa jest zatem
sytuacja, że tym organizatorem transportu odpadów będzie sam odbiorca odpadów.
Dlatego też nie budziło wątpliwości NSA zgodność z prawem przeprowadzonego przez organy administracji
publicznej postępowania administracyjnego i zakończenie go decyzją nakładającą na skarżącego administracyjną
karę pieniężną, w sytuacji, gdy sąd powszechny prowadził postępowanie karne wobec skarżącego i wymierzył karę
na podstawie art. 183 § 5 KK.
NSA wskazał, że w sprawie nie mogło dojść do naruszenia zasady ne bis in idem, czyli do podwójnego ukarania
skarżącego za popełnienie tego samego czynu. Prowadzono bowiem wobec skarżącego 2 odrębne postępowania
(karne i administracyjne), a postępowania te miały źródło w różnych zachowaniach ukaranego, tj. przywozie odpadów
oraz odbiorze odpadów. Oznacza to, że w postępowaniu karnym i administracyjnym ocenie podlegały różne czyny
popełnione przez skarżącego. Ponadto administracyjnej kary pieniężnej o charakterze prewencyjno-represyjnym nie
można utożsamiać z sankcją o charakterze karnym, a więc wyłącznie o charakterze represyjnym.
Zawinienie
W ramach zarzutów kasacyjnych organ podniósł również naruszenie art. 32 ust. 1 OdpadyMiędzynU przez przyjęcie,
że przepis stosuje się wyłącznie do podmiotu, któremu przypisać można winę za nielegalne przemieszczenie
odpadów za granicę. NSA podzielił stanowisko wyrażone we wcześniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym,



że ustawodawca, regulując nakładanie administracyjnej kary pieniężnej na odbiorcę odpadów nie określa wprost
strony podmiotowej tego deliktu. W stanie objętym zakresem regulacji art. 32 ust. 1 OdpadyMiędzynU,
administracyjna kara pieniężna stosowana jest w razie obiektywnego zaistnienia zdarzenia w postaci odbioru
odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokumentu zgłoszenia, a wina nie jest przesłanką zaistnienia
odpowiedzialności administracyjnej.

Komentarz
NSA w orzeczeniu omówił relację norm sankcyjnych prawa karnego i prawa administracyjnego, przywołując
w uzasadnieniu liczne wcześniejsze orzecznictwo w tym zakresie. Wymierzenie sankcji karnej nie wyłącza
możliwości wymierzenia sankcji administracyjnej za pozornie ten sam czyn. Karanie na gruncie tych 2 reżimów
odpowiedzialności jest od siebie niezależne. Należy także podkreślić, że niejednokrotnie sankcje administracyjne
w takich sytuacjach są dużo bardziej dotkliwsze niż sankcje karne. Ponadto odpowiedzialność administracyjna nie
jest zależna od zawinienia, co czyni ją odpowiedzialnością obiektywną.

Wyrok NSA z 14.12.2021 r., III OSK 831/21, 








 

Wyrok NSA uchylił decyzję WSA, oddalając skargę kasacyjną. Przeprowadzone postępowanie administracyjne było zgodne z prawem, a na skarżącego nałożono karę pieniężną za nielegalne przyjęcie odpadów. NSA potwierdził, że nie doszło do naruszenia zasady ne bis in idem wobec różnych czynów ocenianych w postępowaniach karnym i administracyjnym.