Sposób ustalania opłat za pobór wód podziemnych

Zgodnie z art. 271 ust. 2 PrWod wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych zależy od jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej. Maksymalna ilość wody podziemnej do pobrania jest określana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, uwzględniając dostępne zasoby. Niejasności w przepisie dotyczące wskaźnika maksymalnej ilości wody podziemnej powinny być rozwiązane, aby uniknąć nadmiernego fiskalizmu.

Tematyka: opłaty stałe, pobór wód podziemnych, art. 271 ust. 2 PrWod, interpretacja przepisów, NSA, korzystna wykładnia

Zgodnie z art. 271 ust. 2 PrWod wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych to iloczyn jednostkowej
stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej w m3 /s. Ta ostatnia może
być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, a także z uwzględnieniem
stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych
zasobów wód podziemnych. Przepis ten jest nieprecyzyjny – wskaźnik maksymalnej ilości wody podziemnej
powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który ze wskaźników możliwych do przyjęcia
okaże się wyższy po przeliczeniu na m3 /s. Interpretacja prowadząca do przyjęcia najwyższego możliwego
wskaźnika poboru wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu.
Istotne okoliczności faktyczne
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Spółki od wyroku WSA w Kielcach z 12.7.2018 r., I SA/Ke 166/18,
,
w sprawie dotyczącej określenia opłaty stałej za usługi. Uchylił zarówno wyrok, jak i zaskarżoną decyzję. Oddalił
skargę Spółki na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Kielcach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie
z kwietnia 2018 r. w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne. Powyższą decyzją Dyrektor Zarządu
Zlewni w Kielcach określił Spółce opłatę stałą za pobór wody podziemnej z ujęcia dla wodociągu komunalnego
w wysokości 6.905 zł za okres od 1.1.2018 r. do 31.12.2018 r. Podstawą jej ustalenia było pozwolenie wodnoprawne,
udzielone decyzją Starosty Kieleckiego z sierpnia 2006 r. Organ wyjaśnił, że opłata stała została obliczona jako
iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m 3 /s; czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego
365 dni; maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 136,2 m3 /h, i wynoszącego po
przeliczeniu 0,03783333 m3 /s. Określenia wysokości opłaty stałej dokonano na podstawie art. 271 ust. 2 ustawy
z 20.7.2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.; dalej: PrWod) oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia
Rady Ministrów z 22.12.2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2502
ze zm.; dalej: OpłUWR).
Oddalając skargę Spółki, WSA podzielił stanowisko organu w zakresie sposobu obliczenia opłaty stałej. Organ ma
bowiem obowiązek uwzględnić w swoich obliczeniach po pierwsze: maksymalną ilość wody podziemnej, która może
być pobrana; po drugie, że ilość ta ma być określona w pozwoleniu wodnoprawnym; oraz po trzecie - że organ
powinien ją wyrazić w m3 /s. Wobec tego przyjęcie maksymalnej godzinowej ilości poboru wód dla obliczenia iloczynu
określonej w pozwoleniu było uzasadnione. Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zarzuciła
naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 271 ust. 2 PrWod polegającą na uznaniu, że organ
prawidłowo zinterpretował i zastosował powołany przepis. W ocenie Spółki przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia
art. 271 ust. 2 PrWod skutkuje nałożeniem opłat za usługi wodne, przekraczającą dopuszczalne ilości poboru wód
podziemnych, określone w pozwoleniu wodnoprawnym.
Orzeczenie NSA
NSA uznał skargę kasacyjną za zasadną, wskazując co następuje:
W pozwoleniach wodnoprawnych, wydanych na podstawie przepisów ustawy z 18.7.2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U.
z 2017 r. poz. 1121 ze zm.; dalej: PrWod17(1)), ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym
maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę, a także maksymalną ilość m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1
PrWod17(1)). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31.12.2017 r.
w ustawie z 27.4.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.; dalej: PrOchrŚrod17).
Wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody, od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy
podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2 PrOchrŚrod17). Opłaty te związane więc były
z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie. Taki system opłat
powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę
maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków, w celu uniknięcia ewentualnych kar pieniężnych
za przekroczenie warunków pozwolenia.
W obecnie obowiązującym PrWod wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych. Dotyczyły one: poboru wód
podziemnych i powierzchniowych; odprowadzana do wód opadów lub roztopów, ujętych w otwarte lub zamknięte
systemy kanalizacji deszczowej, służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji
zbiorczej w granicach administracyjnych miast, czy też wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach
administracyjnych miast; wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 PrWod). Sposób ustalania
wysokości tych opłat nawiązuje do jednostki poboru wody w m3 na sekundę, przyjętej w nowych pozwoleniach

wodnoprawnych. Zgodnie z obowiązującym art. 403 ust. 2 pkt 1 PrWod w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się
w szczególności ilość pobieranej wody, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę dla wód powierzchniowych, średnią
ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę, oraz dopuszczalną ilość m 3 na rok, a dla wód podziemnych -
maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok.
Mając na uwadze treść przepisu art. 271 ust. 2 PrWod, zdaniem organu współczynnik „maksymalnej ilości wody
podziemnej wyrażonej w m3 /s” oznacza maksymalną ilość wody, która może być pobrana w ciągu godziny albo
w ciągu roku po przeliczeniu na m3 /s w zależności od tego, która z tych ilości jest wyższa. Mając na uwadze art. 128
ust. 1 pkt 1 PrWod17(1) (w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3
na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok), NSA stwierdził, że wskazany przepis jest nieprecyzyjny. Sposób jego
interpretacji, prezentowany przez organ, nie znajduje potwierdzenia w jego wykładni językowej. Ponadto wskaźnik
maksymalnej ilości wody podziemnej powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który
z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m 3 /s okaże się wyższy. Interpretacja prowadząca do
przyjęcia najwyższego możliwego wskaźnika poboru wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu.
W ocenie NSA w tak zakreślonych ramach prawnych należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotów
ponoszących te opłaty. Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, więc przepisy nakładające te opłaty
i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do
zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi
w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych
regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez
organ w PrWod brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy
z 11.9.2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2170, dalej:
ZmPrWod19) dodano do PrWod art. 552a, który stanowi: „W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo
pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3 /s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi
wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5 PrWod, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę
maksymalnych ilości możliwych do:
• pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych;
• odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji
deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach
administracyjnych miast;
• odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast;
• wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi;
- określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3 /s.”
Zgodnie z art. 9 ZmPrWod19 przepisy art. 1 pkt 88 ZmPrWod19 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi
wodne za 2020 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest
usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do Prawa wodnego przepisu jednoznacznie
wskazującego wartość, którą należy przyjąć dla ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie
dotychczasowych przepisów pozwoleń wodnoprawnych. W ocenie NSA wskaźnik maksymalnego poboru
godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s, określony w pozwoleniu wodnoprawnym, ma być stosowany do
ustalenia wysokości opłat stałych, począwszy od 2020 r. Dlatego też w stosunku do opłat stałych za 2018 r.
należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące.

Komentarz
NSA dokonał wykładni przepisów, z których wynika, że wskaźnik określony w pozwoleniu wodnoprawnym,
przeliczony na m3 /s, ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych, począwszy od 2020 r. W stosunku zaś
do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące, co wynika zresztą z ustawy
nowelizującej, wprowadzającej art. 552a (art. 1 pkt 88 ZmPrWod19). Już we wcześniejszych orzeczeniach NSA
wskazywał, że wskaźnik maksymalnej ilości pobranych wód powinien być jednoznacznie określony. Nie może on
zależeć od tego, który ze wskaźników możliwych do przyjęcia okaże się wyższy po przeliczeniu na m 3 /s, bowiem
taka interpretacja jest przejawem nadmiernego fiskalizmu (por. wyrok NSA z 10.6.2020 r., II OSK 3939/19,
).
Orzeczenie jest przykładem reguły wykładni przepisów, przyjmującej korzyść adresata normy w sytuacji, w której
przepis jest nieczytelny.

Wyrok NSA z 14.12.2021 r., III OSK 800/21,

NSA uznał skargę kasacyjną za zasadną, kwestionując interpretację art. 271 ust. 2 PrWod. Wskazał na konieczność jednoznacznego określenia wskaźnika maksymalnej ilości wody podziemnej oraz na potrzebę jasnych przepisów dotyczących opłat za usługi wodne. Orzeczenie NSA stanowi przykład korzystania z reguły wykładni przepisów na korzyść adresatów normy w przypadku niejasności.