Zgoda rady gminy na zwolnienie radnego

Tematyka: Zgoda rady gminy, zwolnienie radnego, SamGminU, wypowiedzenie warunków pracy i płacy, decyzja Rady Miasta Krakowa, skarga, WSA, uchwała, ochrona stosunku pracy, kontrola sądu administracyjnego

Niezbędne jest rozgraniczenie sfery interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza
mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów
pracowniczych radnego – pracownika. Rada nie posiada uprawnień do tego, aby działając w trybie
przydanych jej mocą art. 25 ust. 2 SamGminU kompetencji, oceniać konieczność czy zasadność ruchów
personalnych podejmowanych przez pracodawcę.
Stan faktyczny
WSA rozpoznał skargę Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: Inspektor) na
uchwałę Nr LIV/1521/21 Rady Miasta Krakowa z 24.3.2021 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie
warunków pracy i płacy radnemu A.H. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Skarżący zarzucił ww. uchwale naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.
z 2021 r. poz. 1834 ze zm.; dalej: SamGminU), polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu przez jego
błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że decyzja Rady Miasta w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie
stosunku pracy z radnym pozostawiona została swobodnemu uznaniu rady i miała charakter arbitralny oraz na
przekroczeniu uznania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała podjęta została w odpowiedzi na wniosek Dyrektora
Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w Krakowie o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków
pracy i płacy, wynikających z umowy o pracę z radnym - na podstawie art. 42 KP. Wypowiedzenie warunków pracy
i płacy dotyczyć miało zmiany ze stanowiska kierownika na starszego specjalistę oraz utraty prawa do dodatku
funkcyjnego kierownika.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zmiana miała być konieczna ze względu na likwidację stanowiska kierownika
oddziału administracyjnego, które to stanowisko dotychczas zajmował właśnie ww. radny. Zmiana struktury
pracodawcy poprzedzona była analizą funkcjonowania oddziału administracyjnego i obciążenia pracą stanowiska
kierownika. Zdaniem wnioskującego pracodawcy, roczny brak obsady stanowiska nie wywołał żadnych zakłóceń
funkcjonowania zakładu pracy.
Skarżący wskazał, że przyczyny uzasadniające wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu nie stanowiły
jakiegokolwiek zdarzenia związanego z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, a były jedynie konsekwencją
przeprowadzenia zmiany Regulaminu Organizacyjnego WSSE w Krakowie.
Skarżący wskazał, że na naruszenie art. 25 ust. 2 SamGminU i przekroczenie uznania administracyjnego miały
w rozpoznawanej sprawie istotny wpływ dwie okoliczności, tj. fakt, że wniosek nie dotyczył rozwiązania umowy
o pracę, a jedynie zmiany warunków pracy i płacy oraz że przyczyna tej zmiany w żaden sposób nie dotyczyła
wykonywania mandatu radnego. Zdaniem skarżącego, ocena zasadności przyczyn zmiany warunków pracy i płacy
radnego należała do kompetencji sądu pracy i rada gminy nie powinna tych kompetencji naruszać, co de facto
uczyniła. W ocenie skarżącego, wykładania językowa i funkcjonalna art. 25 ust. 1 SamGminU wskazywała, że rada
gminy nie miała prawa odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, w sytuacji gdy przyczyny
rozwiązania nie były związane z wykonywaniem mandatu.
W odpowiedzi Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi w całości.
Zdaniem organu, z wykładni systemowej art. 25 ust. 2 SamGminU wynikało, że do złożonego wniosku o zgodę na
wypowiedzenie warunków pracy i płacy zgodnie z art. 42 § 1 KP stosować należało odpowiednio przepisy
o wypowiedzeniu definitywnym, stąd Rada Miasta Krakowa zobowiązana była do rozpatrzenia wniosku w sprawie
wyrażenia zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy. Organ podał, że z mocy art. 25 ust. 2
SamGminU radny objęty był szczególną ochroną przed rozwiązaniem stosunku pracy, która polegała na
obligatoryjnym uzyskaniu przez pracodawcę zgody rady gminy na jego dokonanie. Zatem wyrażenie zgody na
rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa pozostawione są uznaniu rady gminy, z wyjątkiem sytuacji, gdy
dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez
radnego mandatu. takiej sytuacji rada gminy zobowiązana była odmówić wyrażenia zgody.
Stanowisko WSA

WSA uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała dowolnie oceniała przyczyny
wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu.
Zaskarżona uchwała został podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 SamGminU. Zgodnie z powołanym przepisem
rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy
odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia
związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Pomimo braku wyraźnego rozszerzenia powołanego przepisu na ochronę warunków pracy i płacy, orzecznictwo
powszechnie akceptuje, że w tym samym trybie pracodawca zobowiązany jest uzyskiwać zgodę na zmianę
warunków pracy i płacy radnego. Jak bowiem komentatorzy zauważają, odwołując się do orzeczeń sądów
administracyjnych, gdyby bowiem organ stanowiący nie wyraził zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego,
pracodawca mógłby w sposób rażąco niekorzystny dla radnego zmienić jego dotychczasowe warunki pracy bądź
płacy, zmuszając go np. do złożenia pracodawcy wypowiedzenia stosunku pracy.
Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania skutkują kontrolą sądu administracyjnego na etapie ewentualnej skargi na
akt administracyjny jakim jest podejmowana uchwała, ale też nie wykluczają kontroli sądu powszechnego w zakresie
zasadności rozwiązania (lub wypowiedzenia zmieniającego) stosunku pracy.
W konsekwencji przyjętej przez ustawodawcę koncepcji dwutorowości postępowania – istotnym jest uzasadnienie
zaskarżonej uchwały. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z 30.7.2019 r., II OSK 1714/18,
(odwołując się do
poglądów doktryny i orzecznictwa) o motywach, jakimi kierowała się właściwa rada, rozpoznając wniosek
pracodawcy o rozwiązanie stosunku pracy z radnym, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. Przyjmuje
się więc, że uchwała wyrażająca zgodę powinna być należycie uzasadniona, co wynika nie tylko ze standardów
demokratycznego państwa prawnego, ale również z zasady jawności działania władzy publicznej. Uzasadnienie
uchwały, pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się
wprawdzie w jego kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie
może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania
do organów państwa oznacza, że organy władzy publicznej są zobligowane do uzasadniania swoich rozstrzygnięć.
Obowiązek taki stanowi jeden ze standardów demokratycznego państwa prawnego oraz jest elementem zasady
jawności działania organów władzy publicznej.
Zaskarżona uchwała została oparta na założeniu, że rada gminy zajmuje stanowisko co do wyrażenia zgody na
zmianę warunków pracy i płacy w sposób nieskrępowany. Jednocześnie w zaskarżonej uchwale rada uznała, że
likwidacja stanowiska pracy była związana z wykorzystaniem usprawiedliwionej nieobecności radnego z powodu
długotrwałej choroby. Rada podkreślała, że w poprzednim okresie potrzeba funkcjonowania stanowiska
zajmowanego przez radnego nie budziła wątpliwości.
Zdaniem Sądu powyższe uzasadnienie uchwały stanowi dowolną i arbitralną ocenę działania pracodawcy
uprawnionego do dostosowywania działających w jego strukturze konkretnych jednostek do realizacji zadań. Sąd
wskazał, że likwidacja stanowiska dotychczas zajmowanego przez radnego dowodzi racjonalności pracodawcy
w dostosowywaniu struktury zatrudnienia do rzeczywistych potrzeb. We wniosku pracodawcy znalazła się informacja,
że poświęcony czas przez kierownika działu technicznego na wykonywanie zastępstwa wynosił maksymalnie 4
godziny miesięcznie, a zmiana warunków pracy i płacy sprowadzała się do zmiany stanowiska i związanej z tym
faktem utraty dodatku funkcyjnego.
Rada w żaden sposób nie odniosła się do tej informacji w kontekście dokonanej oceny sugerującej pozorność
działania pracodawcy radnego. WSA podkreślił, że wniosek w żaden sposób nie odnosił się do aktywności radnego
na posiedzeniach Rady Miasta i Komisji
WSA podzielił w całości pogląd NSA wyrażony w ww. wyroku, że ochrona stosunku pracy radnego mająca na celu
umożliwienie radnym jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji nie jest jednak tożsama
z tworzeniem szczególnych przywilejów w zakresie trwałości ich stosunku pracy i zabezpieczenie przed utratą
zatrudnienia. Tak szeroko rozumiane uprawnienie rady gminy do interwencji w indywidualny stosunek pracy radnego
nie służyłoby zabezpieczeniu mandatu radnego, lecz chroniłby jego interesy wyłącznie jako pracownika, pozostając
w sprzeczności z rzeczywistym celem art. 25 ust. 2 SamGminU.
Właśnie z tych względów niezbędne jest rozgraniczenie sfery interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego,
posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów
pracowniczych radnego - pracownika (por. wyrok NSA z 6.7.2016 r., II OSK 847/16,
). Rada nie posiada
uprawnień do tego, aby działając w trybie przydanych jej mocą art. 25 ust. 2 SamGminU kompetencji, oceniać
konieczność czy zasadność ruchów personalnych podejmowanych przez pracodawcę.

Orzeczenie nie jest prawomocne.

Komentarz
Komentowane orzeczenie stanowi racjonalną wykładnię przepisu art. 25 ust. 2 SamGminU. WSA w Krakowie odniósł
się do istotnego problemu podstaw zgody rady gminy na zwolnienie radnego. Po pierwsze, zgoda ta nie odnosi się
jedynie do zwolnienia radnego, ale także do zmiany warunków zatrudnienia. Po drugie, zgoda ta nie może ingerować
w swobodę decyzyjną pracodawcy co do organizacji pracy w zakładzie pracy. Rada musi badać przyczyny
zwolnienia czy zmiany warunków zatrudnienia radnego w kontekście rzeczywistego związku tego działania ze
statusem radnego.

Wyrok WSA w Krakowie z 20.12.2021 r., III SA/Kr 726/21,

Komentowane orzeczenie stanowi racjonalną wykładnię przepisu art. 25 ust. 2 SamGminU. WSA w Krakowie odniósł się do istotnego problemu podstaw zgody rady gminy na zwolnienie radnego. Po pierwsze, zgoda ta nie odnosi się jedynie do zwolnienia radnego, ale także do zmiany warunków zatrudnienia. Po drugie, zgoda ta nie może ingerować w swobodę decyzyjną pracodawcy co do organizacji pracy w zakładzie pracy. Rada musi badać przyczyny zwolnienia czy zmiany warunków zatrudnienia radnego w kontekście rzeczywistego związku tego działania ze statusem radnego.