Dyscyplinarne postępowanie wobec adwokata
Orzeczenie sądu dyscyplinarnego dotyczące postanowienia rzecznika dyscyplinarnego w sprawie umorzenia dochodzenia dyscyplinarnego adwokata zostało ocenione przez TSUE pod kątem zgodności z dyrektywą usługową. Sprawa dotyczyła publicznych wypowiedzi adwokata i możliwości wydalenia z adwokatury. Prokurator Krajowy zwrócił się do Rzecznika Dyscyplinarnego z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec adwokata R.G., co skutkowało odwołaniem Ministra Sprawiedliwości. TS przywołał dyrektywy dotyczące usług prawniczych i interpretował ich zastosowanie w kontekście postępowania dyscyplinarnego wobec adwokatów.
Tematyka: orzeczenie sądu, postępowanie dyscyplinarne, adwokat, TSUE, dyrektywa usługowa, Prokurator Krajowy, Rzecznik Dyscyplinarny, interpretacja dyrektyw, decyzja wydalenia, zezwolenie adwokata, prawo Unii Europejskiej
Orzeczenie sądu dyscyplinarnego dotyczące postanowienia rzecznika dyscyplinarnego w sprawie umorzenia dochodzenia dyscyplinarnego adwokata zostało ocenione przez TSUE pod kątem zgodności z dyrektywą usługową. Sprawa dotyczyła publicznych wypowiedzi adwokata i możliwości wydalenia z adwokatury. Prokurator Krajowy zwrócił się do Rzecznika Dyscyplinarnego z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec adwokata R.G., co skutkowało odwołaniem Ministra Sprawiedliwości. TS przywołał dyrektywy dotyczące usług prawniczych i interpretował ich zastosowanie w kontekście postępowania dyscyplinarnego wobec adwokatów.
Orzeczenie sądu dyscyplinarnego, który badał postanowienie rzecznika dyscyplinarnego w sprawie ponownego umorzenia dochodzenia dyscyplinarnego dotyczącego adwokata, w następstwie odwołania wniesionego przez Ministra Sprawiedliwości nie jest objęte zakresem dyrektywy usługowej – orzekł TSUE. Natomiast ta dyrektywa mogłaby być stosowana do orzeczenia dyscyplinarnego, w którym przewidziano wobec adwokata karę wydalenia z adwokatury. Stan faktyczny Prokurator Krajowy – Pierwszy Zastępca Prokuratora Generalnego zwrócił się do Rzecznika Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie (dalej: RD) z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec R.G. Twierdził on że niektóre publiczne wypowiedzi tego adwokata wykraczały poza granice adwokackiej swobody wypowiedzi i stanowiły przewinienie dyscyplinarne z powodu gróźb, jakie w wypowiedziach R.G. miał formułować pod adresem Ministra Sprawiedliwości. W toku postępowania RD umorzył dochodzenie dyscyplinarne w tej sprawie uznając, że czyn nie zawierał znamion przewinienia dyscyplinarnego. Obecnie przedmiotem rozpoznania przez Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie jest odwołanie Ministra Sprawiedliwości od tego postanowienia. Stanowisko TS Z motywu 33 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12.12.2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.Urz. UE L z 2006 r. Nr 376, s. 36; również: dyrektywa usługowa) wynika, że do usług objętych tą dyrektywą należą m.in. usługi doradztwa prawnego. Zgodnie z art. 4 pkt 1 dyrektywy 2006/123/WE „usługa” oznacza wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem, zgodnie z art. 57 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C z 2012 r. Nr 326, s. 47; dalej: TFUE). W ocenie TS usługi prawne świadczone przez adwokatów są objęte zakresem dyrektywy 2006/123/WE. Trybunał przypomniał, że przepisy rozdziału III dyrektywy 2006/123/WE należy interpretować w ten sposób, że znajdują one zastosowanie także w sytuacji, w której wszystkie istotne elementy występują w obrębie tylko jednego państwa członkowskiego (wyrok TS z 30.1.2018 r., X i Visser, C-360/15 i C-31/16, ). W ocenie TS dyrektywa 98/5/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 16.2.1998 r. mającej na celu ułatwienie stałego wykonywania zawodu prawnika w państwie członkowskim innym niż państwo uzyskania kwalifikacji zawodowych (Dz.Urz. UE L z 1998 r. Nr 77, s. 36) nie znajduje zastosowania w odniesieniu do adwokata, który – jak R.G. – nie uzyskał kwalifikacji zawodowych w państwie członkowskim innym niż Polska, ani nie skorzystał z zagwarantowanej w art. 49 TFUE swobody przedsiębiorczości, w celu prowadzenia w tym ostatnim państwie działalności jako adwokat. Przepis art. 10 ust. 6 dyrektywy 2006/123/WE stanowi, że każda decyzja właściwych organów, w tym odmowa lub wycofanie zezwolenia, ma zawierać pełne uzasadnienie i powinna podlegać zaskarżeniu do sądu lub innych instancji odwoławczych. Trybunał podkreślił, że na podstawie art. 4 pkt 6 dyrektywy 2006/123/WE system zezwoleń oznacza każdą procedurę, zgodnie z którą od usługodawcy lub usługobiorcy faktycznie wymaga się podjęcia kroków w celu uzyskania od właściwego organu formalnej lub dorozumianej decyzji dotyczącej podjęcia lub prowadzenia działalności usługowej. Nie ulega zatem wątpliwości, że uregulowanie uzależniające wykonywanie działalności adwokata od uprzedniego wpisania go na listę adwokatów i nakładające w ten sposób na zainteresowanych obowiązek poddania się procedurze wymagającej od nich podjęcia kroków w celu uzyskania od właściwego organu formalnej decyzji umożliwiającej im podjęcie i prowadzenie tej działalności, ustanawia system zezwoleń w rozumieniu art. 4 pkt 6 i rozdziału III dyrektywy 2006/123/WE (wyrok TS z 22.9.2020 r., Cali Apartments, C-724/18, i C‑ 727/18). Trybunał zaznaczył, że potwierdza to wyraźnie motyw 39 dyrektywy 2006/123/WE, zgodnie z którym pojęcie „system zezwoleń” obejmuje m.in. obowiązek rejestracji w zrzeszeniu zawodowym, aby móc wykonywać określoną działalność. W ocenie TS „system zezwoleń” w rozumieniu art. 4 pkt 6 dyrektywy 2006/123/WE różni się od „wymogu” w rozumieniu art. 4 pkt 7 dyrektywy 2006/123/WE. To ostanie pojęcie oznacza w szczególności wszelkie zobowiązanie, zakaz, warunek lub ograniczenie przewidziane w przepisach ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych państw członkowskich lub wynikające z zasad stosowanych przez zrzeszenia zawodowe przyjętych w ramach korzystania przez nie z ich autonomii prawnej (wyrok Cali Apartments, pkt 48, 49). W związku z tym przepisy o charakterze dyscyplinarnym właściwe dla takich samorządów zawodowych nie stanowią przepisów warunkujących sam dostęp do danej działalności zawodowej, w drodze formalnej decyzji właściwych organów zezwalającej na podjęcie tej działalności, lecz wymagania dotyczące wykonywania tej działalności jako takiej, które co do zasady nie są częścią takiego systemu zezwoleń. Zdaniem TS należy również przyjąć, że decyzja organu władzy publicznej o wydaleniu z adwokatury stanowi co do zasady „wycofanie zezwolenia” w rozumieniu art. 10 ust. 6 dyrektywy 2006/123/WE. Wynika z tego, że – jak zauważa sąd odsyłający – za takie wycofanie zezwolenia należy uznać orzeczenie dyscyplinarne wydane na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z 26.5.1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz.U. Nr 16 poz. 124, dalej: PrAdw), na mocy którego orzeczono wobec adwokata karę wydalenia z adwokatury. Art. 82 ust. 2 PrAdw wskazuje bowiem, że takie orzeczenie kary wydalenia pociąga za sobą skreślenie z listy adwokatów bez prawa ubiegania się o ponowny wpis na listę adwokatów przez okres 10 lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kary wydalenia z adwokatury. Trybunał wskazał, że odwołanie, które jest obecnie przedmiotem rozpoznania przez sąd odsyłający, nie może prowadzić do takiego orzeczenia kary wydalenia z adwokatury, które w konsekwencji pociągałoby za sobą wykreślenie zainteresowanego z listy adwokatów, a zatem wycofanie zezwolenia w rozumieniu art. 10 ust. 6 dyrektywy 2006/123/WE. Rozpatrywana sprawa dotyczy odwołania wniesionego przez Ministra Sprawiedliwości od postanowienia, na mocy którego RD, przeciwnie, uznał, po przeprowadzeniu wstępnego dochodzenia, że w tej sprawie nie było powodów do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przed organem właściwym do orzekania w sprawach dyscyplinarnych i do orzeczenia, w ramach takiego postępowania, o ewentualnym wydaleniu z adwokatury tytułem kary dyscyplinarnej. W kontekście proceduralnym właściwym dla sprawy w postępowaniu głównym orzeczenie, jakie ma wydać sąd odsyłający, może zatem wiązać się wyłącznie albo z oddaleniem odwołania, albo z jego uwzględnieniem, i w tym ostatnim przypadku przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez rzecznika dyscyplinarnego. Z powyższego zdaniem TS można wyciągnąć wniosek, po pierwsze, że z jednej strony postępowanie toczące się obecnie przed sądem odsyłającym nie może prowadzić do nałożenia na adwokata kary dyscyplinarnej, w tym ewentualnie kary wydalenia z adwokatury, a po drugie, że to postępowanie, które dotyczy wyłącznie postanowienia rzecznika dyscyplinarnego o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko takiemu adwokatowi, toczy się między tym rzecznikiem dyscyplinarnym a Ministrem Sprawiedliwości, ponieważ zainteresowany adwokat ani nie jest na tym etapie objęty postępowaniem dyscyplinarnym, ani nie jest stroną toczącego się postępowania. W świetle powyższego art. 10 ust. 6 dyrektywy 2006/123/WE nie może znajdować zastosowania w kontekście postępowania toczącego się przed sądem odsyłającym. W ocenie TS art. 10 ust. 6 dyrektywy 2006/123/WE nie może w tych ramach prowadzić także do możliwości zastosowania art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej: KPP). Postanowienie art. 47 KPP stanowi potwierdzenie zasady skutecznej ochrony sądowej i zapewnia każdej osobie, której prawa i wolności zagwarantowane przez prawo UE zostały naruszone, prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem (wyrok TS z 20.4.2021 r., Repubblika, C-896/19, ). A zatem przyznanie tego prawa w określonym przypadku zakłada, jak wynika z art. 47 ak. 1 KPP, że osoba, która się na nie powołuje, dochodzi praw i wolności zagwarantowanych prawem UE (wyrok Repubblika, pkt 41). Tymczasem z informacji zawartych w postanowieniu odsyłającym nie wynika, aby na obecnym etapie postępowania głównego R.G., który w tym stadium sam nie jest stroną tego postępowania, miał możliwość powołania się na prawo przyznane mu przez prawo Unii, zważywszy w szczególności, że art. 10 ust. 6 dyrektywy 2006/123/WE nie może, jak wskazano powyżej, znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Trybunał orzekł, że art. 10 ust. 6 dyrektywy 2006/123/WE należy interpretować w ten sposób, iż nie skutkuje on zastosowaniem art. 47 KPP do postępowania odwoławczego zainicjowanego przed adwokackim sądem dyscyplinarnym przez organ władzy publicznej, który wnosi o uchylenie postanowienia rzecznika dyscyplinarnego o umorzeniu dochodzenia prowadzonego w sprawie dotyczącej adwokata wobec stwierdzenia, że czyn nie zawierał znamion przewinienia dyscyplinarnego, a w razie uchylenia tego postanowienia – o przekazanie sprawy rzecznikowi dyscyplinarnemu do ponownego rozpoznania. Komentarz Z prezentowanego wyroku wynika, że nawet jeśli okoliczności sporu są wyłącznie krajowe, to nie może wykluczać możliwości stosowania przepisów dyrektywy usługowej. Na podstawie stanowiska TS przedstawionego w niniejszym wyroku należy uznać, że decyzja organu władzy publicznej o wydaleniu z adwokatury, taka jak wydana na podstawie art. 81 ust. 1 PrAdw, stanowi co do zasady „wycofanie zezwolenia” w rozumieniu art. 10 ust. 6 dyrektywy 2006/123/WE. Natomiast jeśli w sytuacji, takiej jak w niniejszej sprawie orzeczenie nie przewiduje kary wydalenia z adwokatury, to ta dyrektywa nie ma zastosowania. Wyrok TS z 13.1.2022 r., w spr. Minister Sprawiedliwości przeciwko Prokuratorowi Krajowemu – Pierwszemu Zastępcy Prokuratora Generalnego i Rzecznikowi Dyscyplinarnemu Izby Adwokackiej w Warszawie, C-55/20,
Trybunał Europejski podkreślił istotę zezwoleń i procedur wymaganych od adwokatów w kontekście dyrektyw dotyczących usług prawnych. Wyrok TS wskazał, że decyzja o wydaleniu z adwokatury stanowi 'wycofanie zezwolenia' zgodnie z dyrektywą usługową. Pomimo aspektów krajowych, TS uznał, że przepisy dyrektywy mogą mieć zastosowanie. Sprawa dotyczyła odwołania Ministra Sprawiedliwości od umorzenia dochodzenia dyscyplinarnego wobec adwokata.