Określenie przez gminę sposobu wydatkowania środków na opiekę nad zwierzętami bezdomnymi
Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy swobody w wydatkowaniu środków na opiekę nad zwierzętami bezdomnymi, z naruszeniem ustaleń ustawy o ochronie zwierząt. Prokurator zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej, a WSA uznał ją za nieważną, wskazując na brak precyzji w określeniu sposobu wydatkowania środków. Kwestionowano nadmierną swobodę dla organu wykonawczego, co może prowadzić do fikcji wykonania zadań.
Tematyka: opieka nad zwierzętami bezdomnymi, wydatkowanie środków, program opieki, naruszenie prawa, precyzja w uchwale, organ wykonawczy, fikcja wykonania zadań, ustawowe upoważnienie, orzecznictwo sądowe
Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy swobody w wydatkowaniu środków na opiekę nad zwierzętami bezdomnymi, z naruszeniem ustaleń ustawy o ochronie zwierząt. Prokurator zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej, a WSA uznał ją za nieważną, wskazując na brak precyzji w określeniu sposobu wydatkowania środków. Kwestionowano nadmierną swobodę dla organu wykonawczego, co może prowadzić do fikcji wykonania zadań.
Pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach narusza art. 11a ust. 5 OchrZwU. Opis stanu faktycznego Sprawa dotyczyła skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy. W § 11 Programu wskazano, że po pierwsze środki finansowe na realizację postanowień Programu zostały zabezpieczone w budżecie gminy na rok 2021 w kwocie 56 tys. zł. (w tym na dofinansowanie sterylizacji i kastracji psów - 3 tys. zł oraz zabiegów chipowania psów - 3 tys. zł), a po drugie środki te wydatkowane będą w szczególności na: odławianie i utrzymanie zwierząt w schronisku, opiekę weterynaryjną, zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt oraz ich chipowanie, a także dokarmianie kotów wolno żyjących. Dodatkowo uchwalono, że wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu odbywało się będzie w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów na podstawie umów/porozumień, których przedmiotem są usługi związane z realizacją Programu. Stanowisko Prokuratora Prokurator Rejonowy zaskarżył do sądu administracyjnego wskazany § 11 Programu wskazując na jego istotną niezgodność z art. 11a ust. 5 ustawy z 2.8.1997 r o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 638; dalej: OchrZwU), przez przekroczenie delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej brakiem uregulowania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację Programu. Zdaniem skarżącego, sposób wydatkowania środków powinien być wskazany konkretnie i szczegółowo w odniesieniu do każdego z zadań Programu, dlatego wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanego Załącznika do uchwały w zaskarżonej części. Stanowisko WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność §11 Programu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy OchrZwU, a w szczególności art. 11a, w myśl którego program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Prawidłowe wypełnienie przez organ zawartej w nich delegacji ustawowej powinno polegać na precyzyjnym określeniu w uchwale zarówno wysokości środków finansowych na realizację programu jak i odrębnie, konkretnego sposobu wydatkowania tych środków. W przepisie art. 11a ust. 5 OchrZwU ustawodawca użył bowiem sformułowania „program zawiera”, co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w nim elementów w treści programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zrealizowanie w uchwale stanowi o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa. Użyty przez ustawodawcę zwrot „sposób wydatkowania” środków finansowych oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 OchrZwU pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Kwoty powinny być powiązane ze sposobem wydatkowania Zdaniem sądu, takie sformułowanie § 11 jak w niniejszej sprawie wskazuje, iż Rada Miejska nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania całości środków finansowych. Organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały pozostawiono nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem środków finansowych. W konsekwencji brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w Programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. Sąd przy tym nie kwestionuje, iż precyzyjne określenie - w ramach omawianego programu - wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być złożone. Nie jest jednak niemożliwe. Innymi słowy, szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernych trudności. W konsekwencji, w ocenie sądu, należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) poszczególnych (wszystkich) celów wskazanych w przyjętym zaskarżoną uchwałą Programie, a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację poszczególnych i wszystkich celów Programu - stanowi istotne naruszenie prawa. Komentarz Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań. Jeśli rada gminy nie określa, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na jakie konkretnie zadanie, pozostawia wątpliwość, czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Norma dotycząca wydatkowania ma być sformułowana jednoznacznie, precyzyjnie i wyczerpująco. W orzecznictwie podkreśla się również na zasadność przyjęcia w takich przypadkach naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 11a ust. 1 OchrZwU. Materia, regulowana wydanym przez organ stanowiący gminy aktem normatywnym, musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, musi w sposób jasny, a przede wszystkim dookreślony wypełniać wszystkie elementy upoważnienia ustawowego. Podkreślić przy tym należy, że analizowane uchybienie należy do „istotnych” wad i skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały lub jej części, zamiast ograniczenia się przez Sąd jedynie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Zalecane jest zatem właściwe i pełne formułowanie programów zapobiegających bezdomności zwierząt, zwłaszcza w zakresie rozdysponowywania środków publicznych. Wyrok WSA w Białymstoku z 14.12.2021 r., II SA/Bk 769/21,
Pominięcie konkretnej wysokości środków na cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi stanowi istotne naruszenie prawa. Konieczne jest jednoznaczne i precyzyjne określenie sposobu wydatkowania środków, aby uniknąć fikcji wykonania zadań. Orzecznictwo podkreśla ważność zgodności prawa miejscowego z ustawowymi upoważnieniami.