Reklama w pasie drogowym
Pojęcie reklamy w pasie drogowym ma swoje ściśle określone ramy zgodnie z art. 4 pkt 23 DrPublU. Elektroniczna ramka wyświetlacza reklamy, widoczna dla użytkowników drogi, jest elementem konstrukcyjnym nośnika reklamy. Orzeczenia NSA potwierdzają, że powierzchnia ramki należy uwzględnić przy obliczaniu powierzchni reklamy w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.
Tematyka: reklama w pasie drogowym, nośnik reklamy, elektroniczna ramka reklamowa, NSA, DrPublU, powierzchnia reklamy, zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia
Pojęcie reklamy w pasie drogowym ma swoje ściśle określone ramy zgodnie z art. 4 pkt 23 DrPublU. Elektroniczna ramka wyświetlacza reklamy, widoczna dla użytkowników drogi, jest elementem konstrukcyjnym nośnika reklamy. Orzeczenia NSA potwierdzają, że powierzchnia ramki należy uwzględnić przy obliczaniu powierzchni reklamy w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.
Na gruncie DrPublU pojęcie reklamy ma swą definicję legalną. W myśl art. 4 pkt 23 DrPublU reklama to umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W świetle tej definicji ramka elektronicznego wyświetlacza reklamy, widoczna dla użytkownika drogi, jest częścią składową nośnika reklamy jako jego element konstrukcyjny. Oznacza to, że powierzchnię ramki należy uwzględnić w wyliczeniach powierzchni reklamy przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Stan faktyczny NSA oddalił skargę kasacyjną Spółki od wyroku WSA w Warszawie z 6.3.2020 r., VI SA/Wa 2654/19, , w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Podczas kontroli pasa drogowego Al. Jerozolimskich w rejonie ul. Lindleya w Warszawie, przeprowadzonej przez pracowników ZDM w Warszawie, stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklam przymocowanych do elewacji posesji ul. Lindleya (...). Kontrole potwierdziły nielegalne ustawienie reklam w pasie drogowym. Wyniki kontroli utrwalone zostały w formie karty kontroli zajęcia pasa drogowego oraz dokumentacji fotograficznej. Prezydent m.st. Warszawy na podstawie m.in. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.; dalej: DrPublU) w punkcie 1. wymierzył Spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w 4 wskazanych dniach poprzez umieszczenie w nim 4 reklam o zmiennej treści reklamowej o łącznej powierzchni 10,83 m2 oraz 1 reklamy o zmiennej treści, emitowanej na elektronicznym wyświetlaczu o pow. 2,79 m2. Reklamy przymocowano do elewacji posesji przy ul. Lindleya (...) bez zezwolenia zarządcy drogi. W punkcie 2. Prezydent m.st. Warszawy ustalił wysokość tej kary na kwotę 2.328,96 zł. Ustalając wysokość kary, organ przyjął, że stanowi ona iloczyn powierzchni reklam i nośników reklamowych, stawki kar, która wynosi dziesięciokrotność opłaty określonej w uchwale Rady m. st. Warszawy w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy oraz liczby dni zajęcia pasa drogowego. SKO w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej, tj. co do punktu 2, ustaliło karę pieniężną w wysokości 2.297,88 zł i utrzymało w mocy decyzję w pozostałym zakresie. WSA w Warszawie orzekał natomiast na podstawie skargi Spółki. Sąd wskazał, że prawidłowo przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/elewacji budynku znajduje się w pasie drogowym. Spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzuciła m.in. naruszenie: • art. 40 ust. 12 DrPublU poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośniki reklamowe, ze względu na swoje położenie względem jezdni Al. Jerozolimskich w rej. ul. Lindleya, oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym, nie znajdowały się w granicach pasa drogowego; • art. 40 ust. 6 i 12 DrPublU poprzez ich błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe doliczenie powierzchni ramki nośnika do powierzchni elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową w sytuacji, w której ramka nośnika nie wyświetlała reklamy, a tym bardziej nie przekazywała zmiennej treści. Uwzględnieniu powinna podlegać wyłącznie powierzchnia reklam wyświetlanych na nośnikach. Stanowisko NSA NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 DrPublU, stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w związku z art. 4 pkt 1 DrPublU, zawierającym definicję pasa drogowego. Przyjęty przez organy i zaakceptowany przez WSA sposób wykładni tych przepisów nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Sformułowany w niej zarzut błędnej wykładni przepisów art. 40 ust. 6 i 12 DrPublU dotyczył w istocie wyłącznie interpretacji pojęcia reklamy na potrzeby ustalenia powierzchni branej pod uwagę przy obliczaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie Spółka, jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą w branży reklamowej, umieściła sporne reklamy na ścianie budynku sąsiadującego bezpośrednio z pasem drogowym w taki sposób, by były one widoczne dla użytkowników drogi. W toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła jednak argumentów bądź dowodów, które świadczyłyby o tym, że wbrew twierdzeniom organów reklamy usytuowane zostały poza granicami pasa drogowego, a w związku z tym ich umieszczenie nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi. Do podważenia ustaleń organu nie mogła w szczególności doprowadzić narracja Spółki, zgodnie z którą podstawę do ustalenia, że reklamy zostały usytuowane w pasie drogowym, może stanowić wyłącznie mapa do celów prawnych z wrysowanymi w odpowiedniej skali nośnikami reklamowymi przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego, odpowiadająca wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9.11.2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. poz. 1572). Określenie standardów technicznych wykonywania pomiarów geodezyjnych miało na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych, zawierających zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej, oraz ich harmonijność i interoperacyjność. W świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulegało wątpliwości, że reklamy usytuowane zostały na ścianie budynku w granicach pasa drogowego w przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd I instancji rozumieniu art. 4 pkt 1 DrPublU. NSA podzielił stanowisko, że okoliczność tę prawidłowo uznano za udowodnioną. Organy w pełni wywiązały się z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie tylko nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, lecz także, przez wzgląd na ekonomikę procesową, powinien był się powstrzymać od takich czynności. Tezy, że zgromadzone dowody nie dały dostatecznych podstaw do ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego, nie usprawiedliwia twierdzenie, że nie odzwierciedlają one całej fasady budynku i jej pofałdowań, jak również tego, że organ nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalił granice pasa drogowego. Argument ten powołany został przez skarżącą kasacyjnie w uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dotyczących gromadzenia i oceny dowodów. W ocenie NSA niezasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej, zmierzający do podważenia prawidłowości ustaleń dotyczących powierzchni reklamy, przyjętej do obliczenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ustaleń tych nie mogło skutecznie podważyć twierdzenie, że w wyniku błędnej wykładni art. 40 ust. 6 DrPublU i art. 40 ust. 12 DrPublU organ doliczył powierzchnię ramki nośnika reklamy, pomimo że ten element nie wyświetla reklamy. Komentarz Omawiane orzeczenie w sposób jednoznaczny wskazuje na to, w jaki sposób należy ustalać na podstawie przywołanych przepisów prawa powierzchnię reklamy – w szczególności tej elektronicznej. Ramka takiej konstrukcji, mimo iż nie stanowi powierzchni reklamowej, także powinna zostać wliczona do powierzchni reklamy. Przy ustalaniu zajętej powierzchni pasa drogowego powinna być wzięta pod uwagę cała konstrukcja. Tożsame stanowisko NSA zajął w wyroku z 13.12.2021 r., II GSK 925/21, . Ramka elektronicznego wyświetlacza reklamy, widoczna dla użytkownika drogi, jest częścią składową nośnika reklamy jako jego element konstrukcyjny. Oznacza to, że powierzchnię ramki należało uwzględnić w wyliczeniach powierzchni reklamy przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Wyrok NSA z 13.12.2021 r., II GSK 859/20,
Omawiane orzeczenie NSA jednoznacznie wskazuje, że cała konstrukcja nośnika reklamy, w tym elektroniczna ramka wyświetlacza, powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu powierzchni reklamy. Stanowisko to zostało potwierdzone także w innych wyrokach NSA, podkreślając konieczność uwzględnienia ramki jako elementu konstrukcyjnego nośnika reklamy.