Liczba zezwoleń na sprzedaż alkoholu jest ograniczona

Tematyka: maksymalna liczba zezwoleń, sprzedaż alkoholu, uchwała samorządu, WSA Kraków, autonomia samorządu, uzasadnienie decyzji

Uchwalając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, rada gminy
nie ma pełnej swobody. Ogranicza ją bowiem konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych
w preambule oraz art. 1 i 2 AlkU.
Stan faktyczny
WSA rozpoznał sprawę ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach
z 6.9.2018 r., Nr 489/LII/2018, w sprawie ustalenia dla terenu Miasta i Gminy Myślenice maksymalnej liczby zezwoleń
na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu
sprzedaży. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Rada Miejska w Myślenicach w § 1 zaskarżonej uchwały uchwaliła, co następuje:
„Ustala się dla terenu Miasta i Gminy Myślenice maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych:
1. o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, w ilości 220; o zawartości powyżej 4,5% do 18% (z wyjątkiem piwa),
w ilości 220; o zawartości powyżej 18% alkoholu, w ilości 220.
2. Ustala się dla terenu Miasta i Gminy Myślenice maksymalną liczbę 600 zezwoleń na sprzedaż napojów
alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży; w tym: o zawartości do 4,5% alkoholu oraz
piwa – 150; o zawartości powyżej 4,5% do 18% (z wyjątkiem piwa) - 150; o zawartości powyżej 18% alkoholu - 150.
3. Ustala się dla terenu Miasta i Gminy Myślenice maksymalną liczbę 210 zezwoleń na sprzedaż napojów
alkoholowych, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, w tym:
1. o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa – 70;
2. o zawartości powyżej 4,5% do 18 % (z wyjątkiem piwa) - 70;
3. o zawartości powyżej 18% alkoholu – 70.”
Prokurator Okręgowy w Krakowie zaskarżył uchwałę. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj. m.in. art. 12 ust. 1, 5
i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu
alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1119 ze zm.; dalej: AlkU) w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Naruszenie polegało
na ustaleniu w § 1 pkt 1, 2 i 3 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na
terenie Gminy i Miasta Myślenice, o których mowa w art. 12 ust. 1 AlkU w sposób arbitralny, bez uprzedniego
uzasadnienia projektu uchwały. W konsekwencji naruszono zasadę demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2
Konstytucji RP. Nakazuje on przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, ponieważ brak ww.
uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na
etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 AlkU.
W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano jedynie, że powodem nowelizacji dotychczasowych uchwał
z 2001 r. i 2014 r., ustalających liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy
Myślenice, była nowelizacja AlkU, oraz że rada gminy przed podjęciem uchwały zasięgała opinii jednostek
pomocniczych gminy – sołectw. Organ stanowiący w żaden sposób nie odniósł się do zapisów Gminnego Programu
Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na terenie miasta i gminy Myślenice na 2018 r., ani też nie
wskazał powodów, dla których przyjął taką, a nie inną maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów
alkoholowych na terenie gminy i miasta, co uniemożliwiło faktyczną kontrolę, czy badana uchwała została podjęta
zgodnie z celami ww. ustawy.
Tak sformułowane uzasadnienie w istocie nie motywuje w sposób rzeczywisty rozwiązań przyjętych w uchwale
i dlatego ma charakter pozorny. Nie wiadomo bowiem, dlaczego ilość 660 zezwoleń jest odpowiednia i czy wpłynie
na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu.
Stanowisko WSA
WSA wskazał, że ocena zgodności z prawem uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie wymagała rozwiązania
konfliktu dwóch wartości. Po jednej stronie leżała konieczność ochrony samodzielności jednostek samorządu
terytorialnego, gwarantowanej przepisami Konstytucji (art. 15, art. 16, art. 165 Konstytucji RP) i wiążących Polskę
umów międzynarodowych, np. art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu

15.10.1985 r. z 15.10.1985 r. (Dz.U. z 1994 r. poz. 607), której istota wymaga zagwarantowania pewnej swobody
w zakresie stanowienia norm prawnych, uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne. Z drugiej strony organy
władzy publicznej są zobowiązane do ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży, przed
negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP).
Przyjęta w Konstytucji i tzw. ustawach samorządowych konstrukcja samorządu terytorialnego, opierająca się na
zasadzie decentralizacji, nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej autonomii władz samorządowych, lecz swobodę
działania w granicach wyznaczonych prawem. Również Europejska Karta Samorządu Lokalnego stanowi wprawdzie,
iż społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji,
lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta
rozciąga się w zakresie określonym prawem.
Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 1 i 2 AlkU, który
upoważniał radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów
alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla:
1. poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3 AlkU;
2. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży;
3. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Zgodnie z art. 12 ust. 2 AlkU rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń, o której
mowa w art. 12 ust. 1 AlkU - odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy. Mając na uwadze
przepisy AlkU, należy stwierdzić, że podczas uchwalania maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów
alkoholowych na terenie gminy rada gminy nie ma pełnej swobody. Ogranicza ją bowiem konieczność realizacji
celów i zadań publicznych, określonych w preambule oraz art. 1 i 2 AlkU.
Ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej
ustawy, stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra
Narodu. Organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować cel AlkU poprzez podejmowanie działań
zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania. Ponadto
powinny inicjować i wspierać przedsięwzięcia, mające na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania
tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw
nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności organizacji społecznych i zakładów pracy w tym zakresie.
Zadania dotyczące przeciwdziałaniu alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki
społecznej, w szczególności: tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje
powstrzymywanie się od spożywania alkoholu; ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym
następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.
W oparciu o wymienione wyżej przepisy zadaniem rady gminy było zatem ustalenie maksymalnej liczby zezwoleń na
sprzedaż napojów alkoholowych na jej terenie, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki
i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.
Znaczenie uzasadnienia uchwały
Wprowadzenie w uchwale maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, choć
pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego. Wymaga ono
uzasadnienia związanego z realizacją celów AlkU. O ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie
prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji, w której
organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia), a podstawę oraz treść tego aktu
determinuje przepis ustawy, to wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast jeżeli organ
samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, co
miało miejsce w niniejszej sprawie, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać
z uzasadnienia.
W odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy konieczne jest wyjaśnienie, jakie były
podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego
rozstrzygnięcia - tak, aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego
uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowi więc istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 AlkU. Uchwały
podejmowane na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy. Brak uzasadnienia aktu
podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego stanowi także istotne naruszenie procedury,
uniemożliwiające sądowi merytoryczną ocenę motywów, które legły u podstaw zaskarżonej uchwały.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu WSA przeanalizował problem określoności kompetencji rady gminy. Samodzielność

jednostek samorządu terytorialnego nie jest niczym nieskrępowana – każde działanie musi wyraźnie wynikać
z przepisów prawa. Duża swoboda działania, np. w zakresie określenia liczby zezwoleń na sprzedaż napojów
alkoholowych, musi mieć związek z uzasadnieniem podjęcia takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W orzeczeniu
WSA w Krakowie wiele wątków uzasadnienia wyroku poświęcił roli uzasadnienia uchwały. Zarówno brak
uzasadnienia, jak i pozorne uzasadnienie, mogą decydować o nieważności samej uchwały.

Wyrok WSA w Krakowie z 1.2.2022 r., III SA/Kr 856/21,

Orzeczenie WSA w Krakowie dotyczące uchwały Rady Miejskiej w Myślenicach ws. liczby zezwoleń na sprzedaż alkoholu podkreśliło konieczność uzasadnienia decyzji samorządu. Brak uzasadnienia lub jego pozorne formy mogą prowadzić do ważnych naruszeń prawa. W kontekście autonomii samorządu terytorialnego istotne jest, aby działania organów władzy lokalnej były zgodne z przepisami prawa i wynikały z uzasadnionych podstaw.