Warunek kontynuacji funkcji w decyzji o warunkach zabudowy

Pojęcie kontynuacji funkcji w decyzji o warunkach zabudowy ma kluczowe znaczenie dla zachowania zasady wolności zagospodarowania terenu. Sprawa analizowana przez WSA w Rzeszowie dotyczyła odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowy budynków garażowo-gospodarczych. Decyzja SKO została uchylona, a Sąd podkreślił istotę kontynuacji funkcji i dostępu do drogi publicznej.

Tematyka: kontynuacja funkcji, warunki zabudowy, decyzja administracyjna, dobrosąsiedzkie zasady urbanistyczne, dostęp do drogi publicznej, liberalna interpretacja, orzecznictwo administracyjne

Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć w sensie largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną.
Każe ona rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela lub inwestora po to, aby mogła być
zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia
warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.
Okoliczności faktyczne
WSA w Rzeszowie rozpoznał sprawę ze skargi na decyzję SKO w przedmiocie odmowy ustalenia warunków
zabudowy. Sąd uchylił decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta. W sprawie tej Burmistrz
Miasta decyzją odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planu inwestycji, polegającej na budowie 9 budynków
garażowo-gospodarczych w zabudowie garażowej z dostępem do drogi: ulicy (…). Decyzja ta została utrzymana
w mocy przez SKO. W sprawie dokonano analizy zabudowy i zagospodarowania terenu. Wynika z niej, że działka nr
823/3 posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. (…) przez drogę gminną wewnętrzną, która nie spełnia
wymagań technicznych, ponieważ jej szerokość jest zmienna i wynosi ok. 2,8-3,8 m. Przeprowadzona analiza
wykazała, że nowoplanowana zabudowa nie kontynuuje istniejącego już zagospodarowania. Na tej podstawie
Burmistrz ustalił, że inwestycja nie spełnia wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27.3.2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: PlanZagospU). Nie jest
skomunikowana z drogą publiczną.
SKO w uzasadnieniu swojej decyzji podkreśliło, że dostęp do drogi publicznej rozumieć należy jako zapewniający
faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być wyłącznie
hipotetyczny, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie
terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu. Ponadto SKO odniosło się do
warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 PlanZagospU. Organ wskazał, że aby ustalić warunki zabudowy dla
planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi
publicznej. Przeprowadzona analiza wykazała, że planowane budynki gospodarczo-garażowe w zabudowie
szeregowej nie są powiązane z żadną zabudową mieszkaniową jednorodzinną i nie będą stanowić kontynuacji funkcji
zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej. Ustalono, że nieruchomości sąsiednie zabudowane są budynkami
mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z budynkami garażowymi lub gospodarczymi (zabudowa mieszkaniowa
jednorodzinna). Skarżąca zaskarżyła w całości decyzję SKO.
Stanowisko WSA
Sąd uznał skargę za zasadną.
1. WSA wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji odmownej stanowią 2 przepisy. Pierwszy to art. 61 ust. 1 pkt
1 PlanZagospU, który stwierdza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku
łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi
publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie
kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym
gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Pojęcie „(dobrego) sąsiedztwa”, o którym mowa w tym przepisie, było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów
administracyjnych. Przyjęto, że na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 PlanZagospU pojęcie należy rozumieć szeroko, aby
było możliwe poddanie właściwej ocenie wniosku inwestora poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej,
jednoznacznie oceniającej dopuszczalność potencjalnej inwestycji. Celem zasady dobrego sąsiedztwa, stosowanej
w tego typu postępowaniach, jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni,
które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania
i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Dlatego też przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich
w szerokim rozumieniu pojęcia „działka sąsiednia”. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która
nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią
systemową i funkcjonalną. Każe ona rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela lub inwestora po to, aby
mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy
ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu
(zob. wyrok NSA z 18.6.2008 r., II OSK 58/07,
). W orzecznictwie podkreśla się również, że zasada „dobrego
sąsiedztwa” wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy

w danym miejscu, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru)
i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są
zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych
już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów,
cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności
wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych)
już istniejącej zabudowy. Zatem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany
stan rzeczy.
2. Drugi przepis, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 PlanZagospU, warunkuje ustalenie warunków zabudowy od dostępu terenu
objętego wnioskiem do drogi publicznej. Legalną definicję „dostępu do drogi publicznej” zawiera art. 2 pkt 14
PlanZagospU, który stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi
albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Dokonując wykładni tego pojęcia, należy mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności na etapie decyzji
o warunkach zabudowy. Należy mieć na uwadze specyfikę tej instytucji, w tym fakt, że wnioskodawca nie musi
dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem. Wobec tego „dostęp do drogi publicznej” należy
rozumieć możliwie jak najszerzej. W orzecznictwie podkreśla się, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony
jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można zgodnie z prawem dostać się z drogi publicznej.
Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. Co do
zasady o pełnieniu funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów, przy czym dostęp przez drogę
wewnętrzną nie musi wiązać się z tytułem prawnym. Natomiast standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi
publicznej, nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej
w art. 61 ust. 1 pkt 2 PlanZagospU.
Sąd dodatkowo wskazał, że do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej, za wystarczający należy uznać
sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Natomiast w żadnym wypadku dla oceny dostępu do
drogi publicznej nie jest uprawnione nawiązywanie do wymagań przewidzianych dla dróg publicznych, wynikających
z tej ustawy - zob. art. 8 ust. 1 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.).
3. Z analizy zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że sąsiednie działki zabudowane są budynkami
jednorodzinnymi, budynkami jednorodzinnymi i budynkami garażowymi, względnie budynkami jednorodzinnymi
i gospodarczymi. Jest to więc zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z budynkami gospodarczymi i garażami,
związanymi z tą zabudową. Wniosek Skarżącej nie obejmuje wprawdzie budynku mieszkalnego, ale związane
z zabudową mieszkaniową jednorodzinną budynki garażowo-gospodarcze. Wobec tego Sąd stwierdził, że budynki
takie w ujęciu „dobrego sąsiedztwa” stanowią kontynuację funkcji, gdyż nie pozostają w sprzeczności z istniejącą
zabudową.
4. W odniesieniu do warunku przewidzianego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 PlanZagospU WSA wskazał, że
w niniejszej sprawie dostęp terenu do drogi publicznej istnieje przez działkę nr 733/11. Z analizy zabudowy
i zagospodarowania terenu wynika, że działka jest drogą wewnętrzną. Ustalenie to znajduje oparcie w ewidencji
gruntów – działka nr 733/11 jest drogą (własność: Gmina Miejska). Dokumenty geodezyjne (wypis z rejestru gruntów
oraz mapy) jednoznacznie zatem wskazują, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu
wskazanego przepisu. Natomiast szerokość drogi wewnętrznej (od 2,8 m do 3,8 m) w żadnym wypadku nie może być
kryterium wykluczającym posiadanie przez działkę objętą wnioskiem dostępu do drogi publicznej.

Komentarz
Omawiane nieprawomocne orzeczenie stanowi wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 PlanZagospU (co do
warunku dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej). To orzeczenie wpisuje się w linię orzeczeń
podchodzących bardzo liberalnie do spełnienia przesłanek wydania warunków zabudowy. Po pierwsze bowiem
„dobre sąsiedztwo” musi być rozumiane szeroko i na pewno warunku tego nie można wiązać z rozważaniem
możliwości lokalizacji jedynie takiej samej zabudowy, jaka istnieje w okolicy. Po drugie dostęp do drogi publicznej nie
może być weryfikowany przez pryzmat prawa do nieruchomości i parametrów technicznych drogi gwarantującej ten
dostęp.

Wyrok WSA w Rzeszowie z 1.2.2022 r., II SA/Rz 1609/21,

Omawiane orzeczenie WSA w Rzeszowie stanowi ważną wykładnię przepisów dotyczących warunków zabudowy. Liberalne podejście do kwestii dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej zostało potwierdzone. Ostatecznie Sąd uznał, że planowana inwestycja nie narusza istniejącej zabudowy i spełnia wymogi przewidziane w przepisach.