Nie można zakazać ani ograniczyć prowadzenia działalności gospodarczej rozporządzeniem

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozporządzenie ograniczające prowadzenie działalności gospodarczej nie może być podstawą nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę. Sprawa dotyczyła zakładu fryzjerskiego, który pomimo nakazu zamknięcia świadczył usługi w okresie epidemii. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wprowadzane przepisy naruszają konstytucyjne wolności i prawa. NSA podkreślił, że rozporządzenie musi mieć jasne podstawy w ustawie, a nie może wprowadzać zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Wyrok NSA z 9.12.2021 r., II GSK 2311/21 to istotne rozstrzygnięcie w kontekście granic upoważnienia ustawowego do wprowadzania ograniczeń w działalności gospodarczej.

Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, działalność gospodarcza, rozporządzenie, pandemia, ograniczenia, wolności i prawa konstytucyjne, granice upoważnienia ustawowego, wyrok NSA z 9.12.2021 r., II GSK 2311/21

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że posłużenie się w ustawie uregulowaniami blankietowymi
i ograniczenie prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej w związku z pandemią
w rozporządzeniu oznacza, że nie można nałożyć na przedsiębiorcę kary pieniężnej za niezastosowanie się
do tych rozwiązań.
Postępowanie administracyjne
W trakcie kontroli sanitarnej dokonanej w kwietniu 2020 r. ustalono, że pomimo wywieszonej na drzwiach informacji
o zamknięciu do odwołania, w zakładzie fryzjerskim świadczono usługi. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny
w R. wymierzył właścicielowi zakładu karę pieniężną w wysokości 10 tys. zł za niezastosowanie się do obowiązku
ograniczenia funkcjonowania zakładu fryzjerskiego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 48a ust. 1 pkt 3
i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób
zakaźnych u ludzi (t.j Dz.U. z 2019 r. poz. 1239; dalej: ZapobChoróbU19) w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. g
rozporządzenia Rady Ministrów z 19.4.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów
w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 697; dalej: OgrEpidemiiR20(3)). Organ II instancji
utrzymał w mocy zakażoną przez przedsiębiorcę decyzję. Jak wyjaśniono, że w zakładzie stwierdzono świadczenie
usług fryzjerskich, pomimo wprowadzonego wyżej wskazanymi przepisami całkowitego zakazu prowadzenia takiej
działalności z uwagi na stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Nieprawidłowa legislacja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzje organów I i II instancji. W uzasadnieniu wyroku
wyjaśniono, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych
wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie
dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej,
albo wolności i praw innych osób. W konsekwencji to ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy
ograniczenia danego prawa i wolności. Jedynie pozostałe unormowania mogą być zawarte w rozporządzeniu, które
dodatkowo musi spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Oznacza to, że rozporządzenie musi zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji RP, na podstawie
szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Sąd stwierdził, że wprowadzając przepisy
związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2 zerwano
z tymi regułami. Ustawodawca przypisał wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania
ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw w rozporządzeniu. W art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ZapobChoróbU19
w treści upoważnień ustawowych nie zawarto jakichkolwiek wytycznych co do wymaganych treści mających być
przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Taka działalność prawotwórcza doprowadziła zaś do objęcia regulacjami
rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia wolności działalności gospodarczej.
Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej
Sąd wskazał też, że upoważnienia ustawowe pozwalały na czasowe ograniczenie prowadzenie działalności
gospodarczej przez przedsiębiorców, zaś przepisy OgrEpidemiiR20(3) w istocie prowadzą do całkowitego zakazu tej
działalności. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, czyli stan kiedy działalność może być
prowadzona po spełnieniu określonych warunków, nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia. Zakaz
naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych,
jednak stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP.
Odnosząc się do stanowiska organów obu instancji akcentujących konieczność, z uwagi na istniejący stan epidemii,
wprowadzenia i egzekwowania rozwiązań wynikających z OgrEpidemiiR20(3), Sąd stwierdził, że o ile zakazy, nakazy
i ograniczenia związane z pandemią są merytorycznie uzasadnione, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do
naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej.
Dlatego stosując konstytucyjną zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom,
Sąd odmówił zastosowania regulacji zawartych w OgrEpidemiiR20(3).
Granice upoważnienia ustawowego
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu podkreślając, że organy władzy publicznej
mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Stwierdzenie to odnosi się

nie tylko do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, ale również do
stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. W uzasadnieniu
wyroku podkreślono, że skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie,
to ten akt powinien w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa.
Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom
władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności
wyznaczania ich zakresu. W ocenie NSA żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość
wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc
chociaż zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to
tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (zob.
wyrok SN z 29.6.2021 r., II KK 255/21,
). W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy
wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie
mogą być stosowane. Zatem na przedsiębiorcę nie może zostać nałożona kara za niezastosowanie się do obowiązku
ograniczenia działalności.
Wyrok NSA z 9.12.2021 r., II GSK 2311/21

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu, argumentując konieczność działania organów na podstawie obowiązującego prawa. NSA podkreślił, że regulacje wydane przy wykorzystaniu delegacji ustawowej muszą jasno odnosić się do treści delegacji, a nie mogą pozostawiać swobody w ustalaniu zakresu ograniczeń. Tryb wprowadzenia przepisów związanych z pandemią doprowadził do naruszenia standardów konstytucyjnych i praw. Wyrok NSA z 9.12.2021 r., II GSK 2311/21 jest ważnym precedensem w kontekście stosowania rozporządzeń w zakresie działalności gospodarczej.