Postępowanie wyjaśniające dotyczące naruszenia praw pacjenta

Postępowanie wyjaśniające dotyczące naruszenia praw pacjenta prowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną Rzecznika Praw Pacjenta oraz Szpitala od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15.4.2021 r., w sprawie ze skargi Szpitala na rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie stwierdzenia naruszenia praw pacjenta. Rzecznik stwierdził naruszenie praw pacjenta do świadczeń zdrowotnych i zlecił pouczenie personelu medycznego oraz wdrożenie procedur poprawiających bezpieczeństwo zdrowotne pacjentów.

Tematyka: Rzecznik Praw Pacjenta, postępowanie wyjaśniające, naruszenie praw pacjenta, sąd administracyjny, skarga kasacyjna

Postępowanie wyjaśniające dotyczące naruszenia praw pacjenta prowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta
nie podlega kognicji sądu administracyjnego.
Stan faktyczny
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną Rzecznika Praw Pacjenta (dalej: RPP) oraz Szpitala
(dalej: SPZOZ) od wyroku WSA w Warszawie z 15.4.2021 r., VII SA/Wa 2403/20,
w sprawie ze skargi
Szpitala na rozstrzygnięcie RPP w przedmiocie stwierdzenia naruszenia praw pacjenta. Wydanym w sprawie
wyrokiem NSA m.in. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę Szpitala.
W omawianej sprawie RPP został poinformowany przez córkę pacjenta Szpitala o niewłaściwych i narażających
zdrowie i życie jej ojca działaniach personelu Skarżącego Szpitala, który odmówił jej ojcu wypisania się na własne
żądanie z podmiotu leczniczego w związku z narażeniem zarażenia wirusem COVID-19.
Rzecznik stwierdził naruszenie praw pacjenta do świadczeń zdrowotnych, o którym mowa w art. 8 ustawy
z 6.11.2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 849 ze zm.; dalej:
PrPacjRPPU). Organ zlecił Szpitalowi pouczenie personelu medycznego Oddziału Neurologicznego w zakresie
udzielania świadczeń zdrowotnych zgodnie z należytą starannością, wnikliwe i szczegółowe zapoznanie się
z uchybieniami zawartymi w treści rozstrzygnięcia w celu zapobiegania ich występowaniu w przyszłości, a także
wdrożenie w Szpitalu odpowiedniej procedury mającej na celu poprawę bezpieczeństwa zdrowotnego
hospitalizowanych pacjentów.
Sąd I instancji, oddalając skargę Szpitala na to rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności wskazał, przywołując art. 54
PrPacjRPPU, że do postępowania prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy KPA, wobec
czego dopuszczalna jest skarga do sądu na czynności Rzecznika dotyczące uprawnień i obowiązków skarżącego
wynikających z przepisów prawa.
Ponadto Sąd I instancji uznał, że wystąpienie Rzecznika, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 PrPacjRPPU,
stwierdzające naruszenie prawa pacjenta przez podmiot leczniczy, ma charakter władczego rozstrzygnięcia,
decydującego o prawach i obowiązkach zindywidualizowanego podmiotu.
Dalej Sąd I instancji stwierdził, że Rzecznik prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w oparciu
o wystarczający materiał dowodowy ocenił, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa pacjenta. Wojewódzki Sąd
Administracyjny wskazał w uzasadnieniu na szczegółowy przebieg postępowania wyjaśniającego i zgromadzone
w sprawie dowody.
Skarga kasacyjna
Rzecznik Praw Pacjenta skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu naruszenie
przepisów prawa materialnego, m.in. art. 53 ust. 3a PrPacjRPPU przez jego niezastosowanie i w konsekwencji
uznanie, że Skarżącemu przysługuje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie
RPP, mimo że Skarżący nie był wnioskodawcą, a w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ stwierdził naruszenie praw
pacjenta.
Szpital także wzniósł skargę kasacyjną.
Rozstrzygnięcie NSA
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna RPP posiada usprawiedliwione podstawy.
Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy postępowanie wyjaśniające dotyczące naruszenia
praw pacjenta prowadzone przez RPP podlega kognicji sądu administracyjnego.
Zgodnie z treścią art. 54 PrPacjRPPU: W zakresie nieuregulowanym w art. 49–53 do postępowania prowadzonego
przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy KPA.
Czynności Rzecznika, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, normuje art. 53 PrPacjRPPU.
Sąd wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze przeważa pogląd, że pomimo iż do przeprowadzonych
w trybie art. 49–53 PrPacjRPPU postępowań przez Rzecznika stosuje się przepisy KPA, to jednak nie jest zasadny

pogląd, iż postępowanie wyjaśniające dotyczące naruszenia praw pacjenta prowadzone przez RPP podlega kognicji
sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 5.12.2013 r., I OSK 1161/12,
). Odpowiednie stosowanie
przepisów KPA do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Rzecznika w zakresie nieuregulowanym w art.
49–53 PrPacjRPPU nie może prowadzić do wniosku, że na rozstrzygnięcie Rzecznika w przedmiocie stwierdzenia
naruszenia prawa pacjenta przysługuje skarga do sądu administracyjnego podmiotowi udzielającemu świadczeń
zdrowotnych, w którego działalności Rzecznik stwierdził naruszenie praw pacjenta. Konsekwencją prawną regulacji
zawartej w art. 54 PrPacjRPPU, jest to, iż w postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym przez Rzecznika
pierwszeństwo ma regulacja tego postępowania przepisami ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony wcześniej w postanowienie NSA z 24.5.2018 r., II OSK
1258/18,
, że pismo RPP skierowane do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych nie jest
decyzją administracją ani zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym. Podstawa prawna wydania
przedmiotowego pisma, tj. art. 53 ust. 1 pkt 2 i 4 PrPacjRPPU nie przewiduje wydania aktu administracyjnego
o charakterze władczym. Przedmiotowe pismo jest pismem wyłącznie stanowiskiem organu informującym
o stwierdzeniu naruszeniu praw pacjenta, które nie posiada cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej
z art. 107 § 1 KPA. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 KPA rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest
zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu,
podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Nie doszło więc w ten sposób do ukształtowania
materialnoprawnego stosunku administracyjnego.
Zgodnie z art. 53 ust. 1 PrPacjRPPU po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może:
1. wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta;
2. skierować wystąpienie do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, organu, organizacji lub instytucji,
w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości
sędziowskiej;
3. zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków
przewidzianych w przepisach prawa.
Zaskarżalność
Ustawa wskazuje na działania podjęte przez RPP, które nie kształtują sytuacji prawnej pacjenta ani skarżącego
kasacyjnie, lecz mają charakter opiniodawczo-wnioskujący, niepodlegający zaskarżaniu do sądu
administracyjnego. Dopiero postępowania zainicjowane wnioskami RPP i żądaniami mogą zakończyć się
rozstrzygnięciem innych organów, które mogą podlegać zaskarżeniu na zasadach określonych w odrębnych
przepisach. Przedmiotowe pismo nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1–3 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: PostAdmU), aktem lub
czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub
czynność w rozumieniu pkt 1–3 § 2 art. 3 PostAdmU jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej,
przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa
powszechnie obowiązujących. Pismo RPP nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub
czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających
z przepisów prawa.
Za doktryną NSA wskazał, że w wystąpieniu RPP formułuje opinie lub wnioski co do sposobu załatwienia sprawy,
a także może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych. Od niniejszego
pisma nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skarga do wojewódzkiego sądu
administracyjnego. Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, organ, organizacja lub instytucja, do których
skierowano wystąpienie, są obowiązane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować RPP
o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W przypadku gdy RPP nie podziela tego stanowiska, może zwrócić
się do właściwego organu nadrzędnego z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach. W art.
53 ust. 5 PrPacjRPPU wyraźnie przyjęto zatem zasadę obligatoryjnego współdziałania i pomocy prawnej ze strony
wszystkich organów, organizacji i instytucji, do których zwraca się RPP.
Zasadnie wskazał zatem skarżący kasacyjnie Rzecznik, że skarżący Szpital nie był stroną postępowania
wyjaśniającego prowadzonego przez Rzecznika. Artykuł 53 ust. 3a PrPacjRPPU wyraźnie stanowi, że w przypadku
utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Rzecznika wydanego po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w ust. 3 art. 53
PrPacjRPPU, wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wynika z tego, że jedynie
wnioskodawca jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale tylko wówczas, gdy Rzecznik
utrzyma w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia prawa pacjenta. Ustawodawca w art. 53
ust. 3a PrPacjRPPU wyraźnie ogranicza sądową kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez RPP jedynie do tych,
w których nie stwierdzono naruszenia praw pacjenta. Przepis ten stanowi lex specialis do przepisu art. 3 § 2

PostAdmU, określającego zakres kontroli sadów administracyjnych, w kontekście działalności RPP w przedmiocie
prowadzonych przez ten organ postępowań wyjaśniających.

Komentarz
Na tle przywołanego orzeczenia można sformułować kilka ogólnych uwag co do zaskarżalności aktów, czynności,
decyzji itp. podmiotów publicznych do sądu administracyjnego:
1. stosowanie do określonego postępowania przepisów KPA nie powoduje, że automatycznie dane działanie
podlega kognicji sądów administracyjnych;
2. zaskarżalność danego działania musi wynikać wprost z przepisów prawa;
3. kognicji sądów administracyjnych w sprawach dotyczących działań podmiotów publicznych nie można
domniemywać;
4. przepisy mogą różnicować zaskarżalność aktów lub czynności w zależności od podmiotu skarżącego lub treści
rozstrzygnięcia.

Wyrok NSA z 7.12.2021 r., II GSK 2224/21,

Zaskarżalność decyzji organów publicznych do sądu administracyjnego musi wynikać bezpośrednio z przepisów prawa. Stosowanie przepisów KPA do postępowań nie oznacza automatycznej kognicji sądów administracyjnych. Ustawa precyzuje, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje jedynie w przypadku, gdy Rzecznik nie stwierdził naruszenia praw pacjenta. Przepisy mogą ustalać różne zasady zaskarżalności aktów w zależności od podmiotu skarżącego lub treści rozstrzygnięcia.