Brak podstaw do przyznania odszkodowania za objęcie nieruchomości

Obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują odszkodowania za poprzedzające wywłaszczenie zajęcie nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego - stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie administracyjne dotyczyło decyzji z 1956 r. zezwalającej na objęcie nieruchomości, która po latach została zakwestionowana. Spadkobiercy byli zainteresowani odszkodowaniem za czas zajęcia nieruchomości, ale Prezydent Miasta G. odmówił, argumentując brakiem podstaw prawnych. Wojewoda ostatecznie umorzył postępowanie, uzasadniając, że doszło do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego.

Tematyka: odszkodowanie, wywłaszczenie, nieruchomość, decyzja administracyjna, postępowanie, spadkobiercy, Naczelny Sąd Administracyjny, bezprzedmiotowość postępowania

Obecnie obowiązujące przepisy ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r.
poz. 1899; dalej: GospNierU) nie przewidują odszkodowania za poprzedzające wywłaszczenie zajęcie
nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego – stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny.
Postępowanie administracyjne
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. decyzją z 1956 r. zezwoliło Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w
G. na objęcie m.in. części parceli stanowiącej współwłasność kilku osób. Rozstrzygnięcie to wydano na podstawie
art. 19 dekretu z 26.4.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych
planów gospodarczych (t.j. Dz.U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31; dalej: PrzekNarPlanD). W 1960 r. orzeczono
o wywłaszczeniu nieruchomości, a decyzją ostateczną z 1962 r. przyznano byłym współwłaścicielom odszkodowanie.
Po kilkudziesięciu latach właściwe organy orzekły, że decyzje o wywłaszczeniu nieruchomości zostały wydane
z naruszeniem prawa oraz stwierdziły nieważność decyzji dotyczących odszkodowania.
Gdy w 2018 r. stwierdzono wygaśnięcie decyzji z 1956 r., spadkobiercy byłych właścicieli wystąpili o ustalenie
odszkodowania za czas zajęcia nieruchomości. Zdaniem wnioskodawców odszkodowanie to powinno obejmować nie
tylko stratę rzeczywistą, ale również korzyści utracone na skutek braku posiadania przez 63 lata nieruchomości.
Prezydent Miasta G. odmówił uwzględnienia wniosków wyjaśniając, że ustalenie odszkodowania może nastąpić,
tylko jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują odszkodowanie za określony sposób lub
formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. W ocenie organu przepisy GospNierU nie zawierają takiej
regulacji.
Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że rozstrzygnięcie o objęciu nieruchomości zostało wydane po wszczęciu postępowania
wywłaszczeniowego, które zostało zakończone decyzją. W efekcie orzeczenie o objęciu nieruchomości utraciło swoją
ważność, gdyż prawo własności przeszło na rzecz wywłaszczającego. W sprawie doszło więc do przedawnienia
roszczenia odszkodowawczego na mocy art. 39 PrzekNarPlanD, z uwagi na upływ 3 lat od dnia, w którym orzeczenie
o wywłaszczeniu stało się ostateczne.
Stanowisko Sądu I instancji
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi spadkobierców byłych właścicieli. W rozpoznawanej
sprawie zaistniała szczególna sytuacja, bowiem orzeczenie wywłaszczeniowe z 1960 r. zostało sprostowane w 1973
r. w zakresie oznaczenia wywłaszczonego obszaru. W efekcie sporne działki nie przeszły na własność Skarbu
Państwa w drodze wywłaszczenia. Sąd podkreślił jednak, że skarżący nie domagali się odszkodowania za
wywłaszczenie nieruchomości, tylko za pozbawienie posiadania nieruchomości na podstawie decyzji zezwalającej na
objęcie nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że wśród obecnie obowiązujących przepisów prawa
administracyjnego materialnego nie ma przepisu, który regulowałby kwestię przyznania odszkodowania za
pozbawienie posiadania nieruchomości objętej w celu wywłaszczenia, ale w efekcie niewywłaszczonej, a więc
sytuacji określonej w art. 19 ust. 3 PrzekNarPlanD. W ocenie Sądu podstawy takiej nie stanowią wskazywane przez
skarżących przepisy art. 122 ust. 1, art. 126 ust. 1 i 3 czy art. 128 ust. 1 GospNierU.
NSA – zezwolenie na objęcie nieruchomości to nie wywłaszczenie
Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy zaskarżony wyrok. Podkreślił, że wbrew zarzutom skarg kasacyjnych
spadkobierców byłych właścicieli, nie można utożsamiać decyzji zezwalającej na objęcie nieruchomości
z orzeczeniem wywłaszczeniowym. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto na
podstawie obowiązującego wówczas PrzekNarPlanD, a jednym z etapów procedury wywłaszczeniowej była
możliwość uzyskania zezwolenia na objęcie nieruchomości jeszcze przed zakończeniem postępowania
wywłaszczeniowego. W przepisach PrzekNarPlanD nie przewidziano możliwości przyznania odszkodowania za
okres, w którym właściciel nieruchomości pozbawiony był posiadania w sytuacji, gdy postępowanie wywłaszczeniowe
kończyło orzeczenie o wywłaszczeniu. A taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie i faktu tego nie zmienia późniejsze
wydania postanowienia o sprostowaniu decyzji wywłaszczeniowej.
Nieruchomość wywłaszczona
W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że przez pojęcie „nieruchomości wywłaszczonej” należy rozumieć
wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego
nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricto. Oznacza to wydanie
indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej na podstawie obowiązujących ustaw i dekretów z mocą

ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych
praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem.
Skarżący dowodzili, że nawet jeśli nie doszło do wywłaszczenia, to odszkodowanie powinno być przyznane dlatego,
że ówcześni właściciele nieruchomości zostali pozbawieni praw w wyniku działań faktycznych podmiotów
publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednak, że przepisy prawa nie przewidują dochodzenia tego
rodzaju odszkodowania na drodze administracyjnej. Decyzja zezwalająca na objęcie nieruchomości wywoływała
jedynie skutki w zakresie posiadania i dysponowania nieruchomością, nie prowadziła natomiast do przejęcia prawa
własności. Przyjęcie, że pozbawienie władztwa nieruchomości w związku z nieważną decyzją wywłaszczeniową
stanowi jednak jakąś formę wywłaszczenia dającą podstawę do przyznania odszkodowania w trybie
administracyjnym, prowadziłoby do osłabienia sankcji nieważności decyzji administracyjnej.
Odszkodowanie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 GospNierU
Odnosząc się do zarzutów skarg kasacyjnych, NSA wyjaśnił, że art. 129 ust. 5 pkt 3 GospNierU nie jest normą
upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu, jest to przepis o charakterze procesowym a nie
materialnoprawnym. Przewidziano w nim wydanie przez starostę decyzji o odszkodowaniu, gdy nastąpiło
pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, ale tylko w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy
przewidują jego ustalenie. W rezultacie w każdym przypadku należy ocenić, czy pozbawienie praw przed
wejściem w życie GospNierU nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji
prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do
nieruchomości na cel publiczny (zob. wyr. NSA z 26.1.2021 r., I OSK 2011/20,
).
Bezprzedmiotowość postępowania
Jednocześnie NSA wskazał, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia
wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego
rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że postępowanie może być bezprzedmiotowe nie tylko z powodu braku
przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, ale również z powodu braku podstawy prawnej do wydania
decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy.
Wyrok NSA z 8.11.2021 r., I OSK 632/21,

Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził decyzję, że decyzja zezwalająca na objęcie nieruchomości nie jest równoznaczna z wywłaszczeniem. NSA wyjaśnił, że brak podstaw do przyznania odszkodowania wynika z obowiązujących przepisów prawa. Wskazał także, że norma art. 129 ust. 5 pkt 3 GospNierU nie upoważnia bezpośrednio do odszkodowania, a bezprzedmiotowość postępowania występuje, gdy brakuje podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.