Niedopuszczalność powołania na stanowisko p.o. skarbnika gminy

Tematyka: niedopuszczalność, powołanie, p.o., skarbnik, gmina, WSA, Gorzów Wielkopolski, uchwała, nieważność, zarzut, naruszenie prawa, postępowanie administracyjne

Na gruncie obowiązujących przepisów prawa niedopuszczalne jest powołanie na stanowisko p.o. skarbnika
gminy. Prawodawca jedynie w niektórych ustawach zadecydował o możliwości powierzenia pełnienia
obowiązków organu administracji publicznej lub kierownika innej jednostki organizacyjnej wykonującej
zadania publiczne.
Stan faktyczny
WSA w Gorzowie Wielkopolskim rozpoznał sprawę ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy w sprawie
powołania p.o. Skarbnika Gminy i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W tej sprawie 26.5.2021 r.
Rada Gminy (dalej: Organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym
(t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; dalej: SamGminU), podjęła uchwałę w sprawie powołania pełniącego obowiązki
Skarbnika Gminy na okres od X.5.2021 r. do X.9.2021 r. Wojewoda (dalej: Skarżący) wniósł skargę na powyższą
uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt. 3 SamGminU oraz art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy
z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 530; dalej: PracSamU). Skarżący domagał
się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że uchwała powołująca osobę „pełniącą obowiązki” skarbnika gminy nie
znajduje umocowania w obowiązującym stanie prawnym. W podstawie prawnej uchwały wskazany został art. 18 ust.
2 pkt. 3 SamGminU. W myśl tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy powoływanie i odwoływanie
na wniosek wójta skarbnika gminy, który jest głównym księgowym budżetu. Powołanie skarbnika gminy uchwałą rady
stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 2 PracSamU.
Skarżący wskazał ponadto, że z uwagi na charakter obowiązków służbowych i związany z nimi zakres
odpowiedzialności, ustawodawca określił także wymogi, jakie musi spełniać kandydat na stanowisko skarbnika
gminy. Zostały one unormowane w art. 54 ust. 2 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r.
poz. 305; dalej: FinPubU). W art. 54 ust. 1 FinPubU natomiast ustawodawca wyraźnie wskazał, iż: „Głównym
księgowym jednostki sektora finansów publicznych jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki
i odpowiedzialność w zakresie:
1. prowadzenia rachunkowości jednostki;
2. wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi;
3. dokonywania wstępnej kontroli:
a) zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym,
b) kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych”.
Skarżący zaznaczył, że na mocy art. 54 ust. 8 FinPubU przepisy dotyczące głównego księgowego stosuje się
odpowiednio do głównego księgowego budżetu państwa, głównego księgowego części budżetowej oraz skarbnika
(głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego). Zdaniem Skarżącego analiza przepisów prawa
dotyczących zatrudnienia, uprawnień i obowiązków skarbnika gminy nie pozostawia wątpliwości, iż w przypadku tego
pracownika samorządowego nie ma możliwości powierzenia „pełnienia obowiązków”. Możliwość powołania osoby
„pełniącej obowiązki” musi wyraźnie wynikać z przepisu prawa. Przykładem takiego uregulowania jest art. 63 ust. 5
ustawy z 14.12.2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082; dalej: PrOśw).
Ani obowiązująca PracSamU, ani żaden inny przepis prawa nie przewiduje zaś zatrudnienia osoby „pełniącej
obowiązki” skarbnika gminy. Co prawda art. 21 PracSamU przewiduje, że jeżeli wymagają tego potrzeby jednostki,
pracownikowi samorządowemu można powierzyć na okres do 3 miesięcy w roku kalendarzowym wykonywanie innej
pracy niż ta określona w umowie o pracę, zgodnej z jego kwalifikacjami. W tym okresie przysługuje pracownikowi
wynagrodzenie stosowne do wykonywanej pracy, lecz nie niższe od dotychczasowego. Biorąc jednak pod uwagę
zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności skarbnika gminy, w ocenie Skarżącego nie wydaje się możliwe
powierzenie tych obowiązków na podstawie przytoczonego przepisu. Odpowiadając na skargę, Organ wniósł
o umorzenie postępowania i zaznaczył, że zaskarżona uchwała utraciła moc poprzez podjęcie uchwały w sprawie
powołania Skarbnika Gminy. Organ wskazał ponadto, że uchwała nie została zaskarżona przez osobę powołaną na
stanowisko p.o. skarbnika gminy. Nie została także zaskarżona uchwała o powołaniu skarbnika i uchyleniu
skarżonego aktu.

Stanowisko WSA
WSA uznał skargę za uzasadnioną. Z art. 91 ust. 1 SamGminU wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy
sprzeczne z prawem są nieważne. Art. 91 ust. 4 SamGminU stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa
organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub
zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Analiza całości przepisu art. 91 SamGminU prowadzi do wniosku, że
stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję
nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił jego rodzaju naruszenia, które
prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym
zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane
w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego
oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne
naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się: podjęcie uchwały przez
niewłaściwy organ; brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowanie przepisu
prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podjęcia uchwały.
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności
z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące
stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 KPA. WSA uznał za
zasadny zarzut Skarżącego co do istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt. 3 SamGminU oraz art. 4 ust. 1 pkt. 2
PracSamU. Powtarzając wcześniej prezentowaną już argumentację Wojewody, WSA wskazał, że na gruncie
obowiązujących przepisów niedopuszczalne jest powołanie na stanowisko pełniącego obowiązki skarbnika gminy.
Prawodawca jedynie w niektórych ustawach zadecydował o możliwości powierzenia pełnienia obowiązków organu
administracji publicznej lub kierownika innej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne (np. art. 63 ust.
5 PrOśw). Skoro ustawodawca nie przyznał organowi upoważnienia do powierzenia pełnienia obowiązków skarbnika
gminy, to za niedopuszczalne należy uznać wydanie przez organ uchwały w przedmiotowej sprawie.
Z uwagi na powyższe istotne naruszenie prawa, czyli przekroczenie upoważnienia ustawowego, na podstawie art.
147 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329;
dalej: PostAdmU) konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odnosząc się z kolei do
informacji Organu, iż kolejną uchwałą dokonał on uchylenia zaskarżonej uchwały, WSA wskazał, że podjęcie uchwały
uchylającej nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez
sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego
z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę przed wydaniem wyroku ma charakter
konstytutywny, a zatem wywołuje skutek w przyszłości (ex nunc). Stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały
samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru od samego początku znosi skutki tego aktu
(ex t unc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych zmiana lub
uchylenie aktu prawa miejscowego zaskarżonego do sądu nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Akt prawa
miejscowego objęty skargą był zastosowany (i nadal może) do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie
nieważności, a w konsekwencji - stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa.
W świetle powyższej argumentacji uchylenie zaskarżonej uchwały nie wpłynęło na celowość oceny jej legalności.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu WSA wskazał, że powołanie na stanowisko pełniącego obowiązki jest możliwe jedynie
w tym przypadku, gdy ustawa wprost to przewiduje. Nierespektowanie tej zasady powoduje, że czynność powołania
jest rażąco sprzeczna z prawem, i w przypadku uchwały gminy skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Ponadto
WSA wyraźnie wskazał, że wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego przez sam organ nie powoduje, że
postępowanie, w którym dojść może o stwierdzenia nieważności uchwały, a więc jej eliminacji ze skutkiem „od
samego początku”, nie czyni postępowania bezprzedmiotowym.

Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3.2.2022 r., II SA/Go 816/21,

WSA uznał za zasadny zarzut Skarżącego co do istotnego naruszenia prawa, czyli przekroczenie upoważnienia ustawowego, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uchylenie zaskarżonej uchwały nie wpłynęło na celowość oceny jej legalności.