Adresat decyzji o rozbiórce

Tematyka: rozbiórka, inwestor, samowola budowlana, postępowanie legalizacyjne, decyzja administracyjna, nakaz rozbiórki, organy nadzoru budowlanego, tytuł prawny, nieruchomość, postępowanie sądowe

Nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli
budowlanej - nawet jeśli nie jest już właścicielem nieruchomości, ale nie poinformował o tym organów
w trakcie postępowania legalizacyjnego.
Postępowanie legalizacyjne
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzjami z 2017 r. nakazał K.P. rozbiórkę domu letniskowego
i drewnianej szopy, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru
Budowlanego w G. utrzymał w mocy decyzję dotyczącą domu letniskowego oraz uchylił decyzję nakazującą
rozbiórkę szopy, z uwagi na konieczność jednoznacznego określenia obiektu objętego nakazem. Organ odwoławczy
stwierdził, że K.P. w 1995 r. nabył niezabudowaną działkę, na której wybudował bez wymaganego pozwolenia
wskazane obiekty budowlane. Ponieważ nie spełniają one cechy trwałego związania z gruntem, nie mogą być
zakwalifikowane jako budynki, a w efekcie nie są objęte zwolnieniem z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę.
K.P. wniósł skargi na obie decyzje. Stwierdził, że żaden z organów nie dokonał rzetelnego zebrania i oceny materiału
dowodowego, pominięto także interes strony i interes społeczny przez niewyjaśnienie daty budowy, charakteru
i faktycznego przeznaczenia obiektów. Skarżący wskazał też, że organy nie ustaliły, iż od ponad roku nie jest już on
właścicielem działki, a w rezultacie nie posiada uprawnień do władania spornymi obiektami. K.P. domagał się
przeprowadzenia na tę okoliczność dowodu z księgi wieczystej nieruchomości. Jego zdaniem niedopuszczalne jest
bowiem przyjęcie możliwości wydania nakazu rozbiórki w stosunku do inwestora, który nie legitymuje się tytułem
prawnym do nieruchomości. Nakaz taki jest trwale niewykonalny, a organ nie może zobowiązać osoby
nieposiadającej tytułu prawnego do nieruchomości do ingerencji w prawo własności innego podmiotu.
Zakres postępowania dowodowego przed organem i sądem administracyjnym
Po połączeniu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia WSA w Gdańsku oddalił skargi K.P. Odnosząc się
do kwestionowania przez skarżącego ustaleń organów nadzoru budowlanego co do adresata decyzji, wskazał, że
sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej. Nie poszukuje dowodów i nie ustala stanu
faktycznego. Sąd może przeprowadzić dowody z dokumentów, jeśli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych
wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.
WSA w Gdańsku podkreślił, że niezależnie od obowiązków organu w zakresie postępowania dowodowego strona
postępowania administracyjnego jest zobowiązana do przedstawiania dowodów niezbędnych do ustalenia
okoliczności faktycznych, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Umowa darowizny została zawarta
jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, jednak K.P. w toku postępowania administracyjnego nie
wskazał, że doszło do zmiany właściciela działki. W ocenie Sądu, skoro skarżący nie przedłożył dowodów tego
zdarzenia ani organowi I ani II instancji, to podnoszenie tej okoliczności dopiero w skargach należy ocenić jako próbę
nieuzasadnionego przedłużenia postępowania. Dodatkowo Sąd wskazał, że w art. 52 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo
budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: PrBud) wśród adresatów nakazu rozbiórki wymieniono inwestora,
właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. K.P. nie wykazał braku prawa do dysponowania na cele budowlane
nieruchomością, na której znajdują się sporne obiekty. W konsekwencji w okolicznościach tej sprawy nakazanie
rozbiórki inwestorowi (sprawcy samowoli budowlanej) było prawidłowe. Nie ma tu mowy o niewykonalności
zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu ustalony przez organy stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Kwestionowane decyzje zostały wydane
po przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej, a orzeczenie rozbiórki obiektów budowlanych jest skutkiem
nieprzedłożenia przez skarżącego dokumentów wymaganych do legalizacji. Sąd uznał, że dla oceny zarzutów co do
ustalenia daty budowy spornych obiektów kluczowy jest fakt, iż K.P., pomimo wezwań, nie udzielał organowi
jakichkolwiek wyjaśnień. W rezultacie organy dokonały ustaleń w oparciu o umowę z 1995 r., na podstawie której
K.P. nabył niezabudowaną działkę, oraz umów ubezpieczenia budynku letniskowego na tej działce, zawieranych od
1998 r.
NSA: Adresat decyzji o rozbiórce
NSA oddalił skargę kasacyjną K.P. Jak wyjaśniono, z regulacji obowiązujących w dacie wydania zaskarżonych
decyzji nie wynika, że organ ma obowiązek ustalenia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością
na cele budowlane. Prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być oceniana
z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Adresatem nakazu rozbiórki co do zasady
powinien być inwestor, który dopuścił się samowoli budowlanej i posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do

nieruchomości. Nakaz może jednak zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem
nieruchomości, ale dysponuje nią na cele budowlane na podstawie innego tytułu prawnego. Może też dojść do
sytuacji, w której inwestor buduje obiekt na terenie, do którego nie ma żadnych praw, bez zgody właściciela
nieruchomości gruntowej. W sytuacji faktyczno-prawnej niniejszej sprawy zobowiązanie inwestora do dokonania
rozbiórki samowolnie wykonanych obiektów budowlanych nie naruszało art. 52 PrBud. Przede wszystkim ani w dacie
wszczęcia postępowania, ani też później, skarżący nie kwestionował posiadania tytułu własności do nieruchomości
i spornych obiektów.
NSA zaznaczył, że w świetle art. 7 KPA strony nie są zupełnie zwolnione od aktywności dowodowej,
zwłaszcza w sytuacji, gdy określone okoliczności nie są organowi znane, a strona nie kwestionuje
dotychczasowych ustaleń. Jeśli osoba będąca inwestorem i właścicielem nieruchomości w dacie wszczęcia
postępowania nie poinformowała w trakcie postępowania legalizacyjnego o zbyciu nieruchomości, nie może
skutecznie postawić zarzutu nieustalenia tej okoliczności przez organy. Sąd administracyjny orzeka
o legalności zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy, według stanu faktycznego i prawnego z daty
wydania decyzji. W dacie wydania decyzji I i II instancji organy nie miały podstaw do przyjęcia, że jej
wykonanie przez inwestora może okazać się niemożliwe. Oceniając znaczenie okoliczności faktycznych NSA
stwierdził ex post, że samo przeniesienie na inną osobę własności nieruchomości, na której jest usytuowany
wykonany samowolnie obiekt budowlany, nie oznacza niewykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę tego
obiektu, skierowanej do inwestora.

Wyrok NSA z 13.1.2022 r., II OSK 300/19

NSA zaznaczył, że w świetle art. 7 KPA strony nie są zupełnie zwolnione od aktywności dowodowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy określone okoliczności nie są organowi znane, a strona nie kwestionuje dotychczasowych ustaleń. Wyrok NSA z 13.1.2022 r., II OSK 300/19