Inwestycja celu publicznego w decyzji ustalającej lokalizację

Tematyka: inwestycja celu publicznego, lokalizacja, decyzja, stan faktyczny, PlanZagospU, GospNierU, inwestor, interes publiczny, społeczność lokalna, energia elektryczna

Wydanie na podstawie art. 50 ust. 1 PlanZagospU decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego
jest uzależnione od bezspornego wykazania, że w stanie faktycznym sprawy spełnione są łącznie dwie
przesłanki. Przedmiot inwestycji jest zgodny z art. 6 GospNierU oraz podjęte działania mają co najmniej
znaczenie lokalne, ponadlokalne lub krajowe.
Stan faktyczny
WSA w Olsztynie rozpoznał sprzeciw Spółki A od decyzji SKO w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wydanym wyrokiem uchylił on zaskarżoną decyzję. Burmistrz jako Organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku Spółki
A ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie elektroenergetycznej linii kablowej niskiego
napięcia 0,4 kV ze złączami kablowo-pomiarowymi (sieć elektroenergetyczna) na określonych działkach.
W uzasadnieniu Burmistrz wywiódł, że co do zasady sieć elektroenergetyczna (a tym samym jej modernizacja czy
przebudowa) stanowi inwestycję celu publicznego. Wnioskowana inwestycja spełnia zatem przesłanki określone
w definicji inwestycji celu publicznego, a realizowane przez inwestora przedsięwzięcie bezsprzecznie stanowi
inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej: PlanZagospU) oraz art. 6 pkt 2 ustawy z 21.8.1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; dalej: GospNierU). Będzie ona służyć do
zaopatrywania obiektów budowlanych w energię elektryczną przez publicznego operatora istniejącej i przeszłej
zabudowy miejskiej o różnych funkcjach użytkowych. Dodał, że operator publiczny planuje budowę nowego kabla
w celu zapobiegnięcia w przeszłości dywersyfikacji dostaw energii oraz podniesienia konkurencyjności i jakości
w zakresie możliwości zaopatrywania w energię elektryczną.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła, że Organ I instancji przypisuje przedmiotowej inwestycji funkcję
inwestycji celu publicznego bez właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego. SKO w wyniku rozpoznanego
odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę Organowi I instancji do ponownego
rozpatrzenia. Było to już zresztą kolejne uchylenie decyzji, wydane przez Burmistrza w przedmiotowym
postępowaniu. Kolegium zarzuciło, że Burmistrz nie wypełnił zaleceń zawartych w poprzednich decyzjach. Ponadto
nie dokonał on ustaleń, pozwalających na zajęcie stanowiska, czy zamierzenie to wypełnia warunek znaczenia co
najmniej lokalnego, skoro z wniosku wynika, że inwestycja ma służyć jedynie zasileniu istniejącego zakładu
produkcyjnego. Kolegium nakazało w tych decyzjach Organowi I instancji uzupełnienie materiału i odniesienie się do
istnienia w terenie sieci oraz ilości zakładów i obiektów, mogących ewentualnie uzyskać przyłącze do planowanej
linii, a także do oceny tych okoliczności w aspekcie interesów wspólnoty lokalnej.
W złożonym sprzeciwie Spółka A podniosła, że teren, na którym jest projektowana budowa sieci
elektroenergetycznej, obejmuje działki powstałe po dawnym zakładzie produkcyjnym. Jako jeden zakład posiadał on
wewnętrzną sieć elektroenergetyczną, stanowiącą własność zakładu produkcyjnego, która zapewniała zasilanie
poszczególnych obiektów za czasów funkcjonowania zakładu. Likwidując zakład, syndyk po podziale terenu sprzedał
go zainteresowanym przedsiębiorcom. Wewnętrzna sieć elektroenergetyczna pozostała i ma różnych właścicieli.
Kupując swoją nieruchomość, Spółka nabyła od syndyka stację transformatorową 15 kV/0,4 kV. Przedsiębiorcy,
którzy nabyli nieruchomości, by mieć zapewnioną energię elektryczną są zmuszeni do korzystania z energii
dostarczanej przez ten podmiot. Chcąc uniezależnić się od prywatnego przedsiębiorcy i mieć większą pewność
zasilania oraz wyboru sprzedawcy energii elektrycznej, właściciele 2 działek wystąpili do Skarżącej o przyłączenie
swoich obiektów bezpośrednio do sieci należącej do tego operatora. Realizując dokumentację związaną
z przyłączeniem ww. działek, Spółka A uwzględnia rozwojowy charakter terenu po dawnym zakładzie
produkcyjnym i projektuje sieć o parametrach technicznych umożliwiających dalsze jej rozbudowywanie
i przyłączanie kolejnych zainteresowanych osób i przedsiębiorstw.
Skarżąca Spółka A zarzuciła, że Kolegium pominęło, iż budowa sieci elektroenergetycznej ma na celu zasilanie kilku
podmiotów, które prowadzą działalność gospodarczą, mającą znaczenie dla społeczności lokalnej. Trudno bowiem
nie uważać za inwestycję o znaczeniu lokalnym budowy sieci elektroenergetycznej, która ma umożliwić działalność
i rozwój przedsiębiorstw dających zatrudnienie i zapewniających byt lokalnej społeczności, powodujących swoją
produkcją rozwój regionu. Planowana rozbudowa sieci ma umożliwić przyłączenie kilku przedsiębiorstw, powstałych
na terenach dawnego zakładu produkcyjnego. Powołując się na pogląd m.in. tutejszego Sądu i NSA, Spółka
wywiodła, że inwestycją o znaczeniu lokalnym byłaby również rozbudowa sieci, zapewniająca przyłączenia jednego
obiektu, jeżeli służy to społeczeństwu, zapewniając zatrudnienie, produkcję i rozwój regionu. Inwestycja mająca na

celu przyłączenie do sieci nawet jednego podmiotu nie przesądza o tym, że nie można jej zakwalifikować do
inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym.
Stanowisko WSA
Rozpoznając sprzeciw, Sąd był zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości
zastosowania w sprawie przepisów PlanZagospU. Zgodnie z art. 50 ust. 1 PlanZagospU inwestycja celu publicznego
jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu
lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 4 PlanZagospU, stosuje się
odpowiednio. Z cytowanego przepisu wynika, że kluczową przesłanką do zastosowanie tej regulacji jest bezsporne
ustalenie, że w danej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Definicję tego pojęcia zawiera art. 2
pkt 5 PlanZagospU, zgodnie z którym „inwestycją celu publicznego” są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym)
i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje
międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na
status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których
mowa w art. 6 GospNierU. W art. 6 pkt. 2 GospNierU wśród celów publicznych ustawodawca wymienia budowę
i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary,
gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z nich.
W konsekwencji wydanie na podstawie art. 50 ust. 1 PlanZagospU decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu
publicznego jest uzależnione od bezspornego wykazania, że w stanie faktycznym sprawy spełnione są łącznie 2
przesłanki: przedmiot inwestycji (cel) jest zgodny z wymienionymi w art. 6 GospNierU oraz podjęte działania mają co
najmniej znaczenie lokalne (gminne) lub ponadlokalne lub krajowe. Nie można przyjmować automatycznie, że każda
inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń, służących do przesyłania lub dystrybucji energii
elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, służy
celom publicznym. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego,
istotnego dla zbiorowości - przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien
być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego.
WSA podkreślił, że inwestycję należy oceniać z punktu widzenia interesów lokalnej społeczności, tj. zaspokojenia
potrzeb i interesów społeczności lokalnej, tworzącej gminną wspólnotę samorządową - art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy
z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; dalej: SamGminU). Jeżeli inwestycja ma na celu
dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy energii elektrycznej, to mieści się w zadaniach własnych gminy
i prowadzi do zaspokojenia potrzeb i interesów części społeczności lokalnej. Mając na względzie zasady
proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zrównoważonego rozwoju (art. 1 PlanZagospU w zw. z art. 2 pkt 2
PlanZagospU i w zw. z art. 3 pkt. 50 ustawy z 27.4.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973;
dalej: PrOchrŚrod) NSA podkreślił, że kwestia braku dostępu do energii elektrycznej może być rozpatrywana
z perspektywy konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), ponieważ aktualnie jej pozbawienie
(brak dostępu) może mieć charakter „wykluczający” w ramach normalnego funkcjonowania stosunków społeczno-
gospodarczych także na szczeblu lokalnej wspólnoty samorządowej.

Komentarz
Z orzeczenia wynika wprost, jakie kryteria decydują o przyjęciu, że na gruncie postępowania o wydanie decyzji
o warunkach zabudowy (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) mamy do czynienia z inwestycją celu
publicznego. W przypadku inwestycji związanej z budową i utrzymaniem przewodów oraz urządzeń służących do
przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, kryterium wyróżniającym nie jest jedynie ilość odbiorców energii
elektrycznej. Mimo iż inwestycja celu publicznego nie zawsze musi być realizowana przez podmiot publiczny, to
decydujące znaczenie ma to, jak inwestycja będzie wykorzystywana z punktu widzenia potrzeb lokalnej społeczności.
Ustalenia w tym obszarze to specyfika każdego konkretnego postępowania.

Wyrok WSA w Olsztynie z 28.2.2022 r., II SA/Ol 111/22,

Z orzeczenia wynika wprost, jakie kryteria decydują o przyjęciu, że na gruncie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Ustalenia w tym obszarze to specyfika każdego konkretnego postępowania.