Prawo do wniesienia odwołania
Polski przedsiębiorca korzystający z infrastruktury kolejowej nie ma statusu strony w rozumieniu KPA i dyrektywy 2001/14/WE. Brak prawa do wniesienia odwołania od decyzji organu kontrolnego, co stanowi istotne ograniczenie w przypadku naruszenia praw przyznanych przez prawo UE.
Tematyka: prawo do wniesienia odwołania, infrastruktura kolejowa, opłaty za użytkowanie, TSUE, dyrektywa 2001/14/WE
Polski przedsiębiorca korzystający z infrastruktury kolejowej nie ma statusu strony w rozumieniu KPA i dyrektywy 2001/14/WE. Brak prawa do wniesienia odwołania od decyzji organu kontrolnego, co stanowi istotne ograniczenie w przypadku naruszenia praw przyznanych przez prawo UE.
P olskiemu przedsiębiorcy, który korzysta lub zamierza korzystać z infrastruktury kolejowej, nie przysługuje status strony w rozumieniu KPA oraz na podstawie przepisów dyrektywy 2001/14/WE. Status ten, a tym samym prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu kontrolnego, która mogłaby naruszać prawa przyznane mu przez prawo UE, powinien wynikać z polskiego prawa. Stan faktyczny Spółka O. prowadzi działalność w zakresie transportu kolejowego towarów. Korzysta w tym celu z infrastruktury kolejowej, która należy do jej zarządcy, tj. do P. Spółka przekazała polskiemu organowi kontrolnemu, tj. Prezesowi Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: Prezes UTK) projekt zmiany stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury należącej do P. Decyzją z 2010 r. Prezes UTK zatwierdził ów projekt. Na jej podstawie P. zastosowały nowe stawki jednostkowe w celu ustalenia wysokości opłat za infrastrukturę, które O. powinien uiszczać. W wyroku TSUE z 30.5.2013 r. w sprawie Komisja/Polska, C-512/10, , Trybunał orzekł m.in., że przy obliczaniu opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów, umożliwiając uwzględnienie kosztów, które nie mogą być uznane za bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26.2.2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz.Urz. UE L z 2001 r. Nr 75, s. 29). Po ogłoszeniu tego wyroku O. dokonał przeglądu opłat uiszczanych na rzecz P. Uznawszy, że sposób ich obliczania jest sprzeczny z dyrektywą 2001/14/WE, wniósł do Prezesa UTK o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej z 2010 r. Prezes UTK odmówił wszczęcia postępowania, twierdząc, że zgodnie z przepisami KPA O. nie ma statusu „strony” w ramach postępowania o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej, w związku z czym nie może żądać stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej z 2010 r., i to nawet w sytuacji, gdyby ta decyzja była sprzeczna z prawem UE. Stanowisko TSUE Trybunał stwierdził, że w art. 30 dyrektywy 2001/14/WE nie przewidziano procedury zatwierdzenia opłat za infrastrukturę. W szczególności ust. 2–5 art. 30 dyrektywy 2001/14/WE nie wymaga, aby zarządcy infrastruktury przedkładali do zatwierdzenia organowi kontrolnemu opłaty, które zamierzają za nią pobierać, lub zmienne, które pozwalają na ich obliczenie. Sprawowanie tej kontroli należy do właściwego organu, który podejmuje rozstrzygnięcie albo na podstawie skargi, albo z urzędu. Ponadto, ustanowiony przez dyrektywę 2001/14/WE system zmierza do zapewnienia po stronie zarządcy infrastruktury niezależności zarządzania. Zarządca powinien korzystać z systemu pobierania opłat jako instrumentu zarządzania. Z motywu 12 dyrektywy 2001/14/WE wynika, że w ogólnych ramach podanych przez państwa członkowskie systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej powinny zachęcać zarządców infrastruktury kolejowej do optymalizacji wykorzystania należącej do nich infrastruktury. W celu umożliwienia takiej optymalizacji zarządcy powinni dysponować pewną swobodą (wyrok TSUE z 28.2.2013 r., Komisja/Niemcy, C-556/10, , pkt 82). Trybunał przypomniał, że do zarządców infrastruktury, którzy są zobowiązani do określenia opłat i ich poboru w sposób niedyskryminacyjny, należy nie tylko stosowanie warunków użytkowania sieci kolejowej w równy sposób wobec wszystkich jej użytkowników, lecz także czuwanie, by pobierane opłaty faktycznie odpowiadały tym warunkom (wyrok TSUE z 8.7.2021 r., Koleje Mazowieckie, C-120/20, , pkt 43). Trybunał orzekł, że art. 30 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2001/14/WE powinien być interpretowany w ten sposób, iż nie reguluje on prawa przedsiębiorstwa kolejowego, które korzysta lub zamierza korzystać z infrastruktury kolejowej, do wzięcia udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ kontrolny, zmierzającym do wydania decyzji zatwierdzającej lub odrzucającej przedłożony przez zarządcę infrastruktury projekt stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury. Prawo do skutecznej ochrony sądowej Trybunał wskazał, że w art. 30 ust. 6 dyrektywy 2001/14/WE nie określono, komu powinna przysługiwać legitymacja procesowa czynna. O ile należy ją określić w prawie krajowym, o tyle prawo Unii wymaga, aby przepisy krajowe nie naruszały prawa do skutecznej ochrony sądowej (wyrok TSUE z 21.11.2019 r., Deutsche Lufthansa, C-379/18, , pkt 60). Trybunał przypomniał, że jednym z celów realizowanych przez dyrektywę 2001/14/WE jest zapewnienie niedyskryminującego dostępu do infrastruktur (motywy 5 i 11 dyrektywy 2001/14/WE). Ponadto ma ona na celu zagwarantowanie uczciwej konkurencji. Zdaniem TSUE zarządca infrastruktury powinien zapewnić, zgodnie z art. 4 ust. 5 dyrektywy 2001/14/WE, aby system pobierania opłat był stosowany w taki sposób, żeby przedsiębiorstwa kolejowe, które wykonują przewozy o zbliżonym charakterze na podobnej części rynku, ponosiły równoważne i niedyskryminujące opłaty, i aby faktycznie stosowane opłaty były zgodne z zasadami ustalonymi w regulaminie sieci kolejowej. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy 2001/14/WE przedsiębiorstwa kolejowe są uprawnione na niedyskryminujących zasadach do minimalnego pakietu dostępu oraz dostępu do torów w celu obsługi urządzeń, opisanych w załączniku II do dyrektywy 2001/14/WE. Dostęp do usług, o których mowa w pkt. 2 załącznika, również powinien być niedyskryminujący, przy czym można go odmówić, jeżeli istnieją inne realne warianty zgodne z warunkami rynkowymi. Trybunał wskazał, że prawo dostępu do infrastruktury kolejowej uzupełniają zasady pobierania opłat, zawarte w rozdziale II dyrektywy 2001/14/WE, dotyczącym opłat za infrastrukturę. Artykuł 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14/WE przewiduje, że opłaty za minimalny pakiet dostępu, określony w pkt. 1 załącznika II do dyrektywy 2001/14/WE, i za dostęp do torów w celu obsługi urządzeń, powinny zostać ustalone po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami, bez uszczerbku dla przepisów art. 7 ust. 4 lub 5 lub art. 8 dyrektywy 2001/14/WE. Zdaniem TSUE z powyższych rozważań wynika, że art. 5 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 3 i 7 dyrektywy 2001/14/WE przyznają przedsiębiorstwom kolejowym, które korzystają lub zamierzają korzystać z infrastruktury kolejowej, prawa, które powinny podlegać ochronie sądowej. Z orzecznictwa TSUE wynika, że przepisy art. 30 ust. 2 i 6 dyrektywy 2001/14/WE są bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, w związku z czym wywierają bezpośredni skutek. W konsekwencji przepisy te wiążą wszystkie władze państw członkowskich, a zatem nie tylko sądy, lecz również organy administracji, w tym władze zdecentralizowane, które są zobowiązane do ich stosowania (C-120/20, pkt 58). Trybunał orzekł, że art. 30 ust. 6 dyrektywy 2001/14/WE powinien być interpretowany w ten sposób, iż przedsiębiorstwo kolejowe, które korzysta lub zamierza korzystać z infrastruktury kolejowej, powinno mieć możliwość zaskarżenia przed właściwym sądem decyzji organu kontrolnego, zatwierdzającej ustalone przez zarządcę infrastruktury stawki jednostkowe opłaty podstawowej za minimalny dostęp do tej infrastruktury. Komentarz Przede wszystkim należy wskazać, że w zakresie badanym przez TSUE w niniejszym wyroku obecnie obowiązują przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z 21.11.2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego ( Dz.Urz. UE L z 2012 r. Nr 343, s. 32). Jednakże wykładnia TSUE zawarta w prezentowanym wyroku zachowuje aktualność. Niniejsza sprawa dotyczy procedury zatwierdzenia opłat za infrastrukturę lub zmiennych pozwalających na ich określenie. Trybunał podkreślił, że ta procedura nie została uregulowana w dyrektywie 2001/14/WE. Zatem skoro dyrektywa 2001/14/WE nie przewiduje tej procedury, to tym samym zdaniem TSUE nie pozwala też na ustalenie, czy podmiot, który zamierza wszcząć postępowanie administracyjne w celu stwierdzenia jej nieważności, posiada status „strony” w takim postępowaniu. Warto zwrócić uwagę, że pojęcie „strony” w rozumieniu art. 28 KPA nie występuje w tej dyrektywie. Przewidziane w art. 30 ust. 2 dyrektywy 2001/14/WE, obecnie art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34/UE, prawo zaskarżenia decyzji przyjętych przez zarządców infrastruktury przysługuje bowiem „wnioskodawcom” (to pojęcie zostało zdefiniowane w art. 2 lit. b) dyrektywy 2001/14/WE i obejmuje m.in. każde koncesjonowane przedsiębiorstwo kolejowe) - por. art. 13 ustawy z 28.3.2003 r. o transporcie kolejowym, (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1984). Jednakże z niniejszego wyroku wynika również, że uregulowanie krajowe, które nie przewiduje środka prawnego, pozwalającego przedsiębiorstwom kolejowym na zakwestionowanie przed sądem decyzji Prezesa UTK, która mogłaby naruszać prawa przyznane im przez prawo UE, może uniemożliwić wykonywanie praw wynikających z dyrektywy 2001/14/WE. Zatem TSUE prezentuje stanowisko, zgodnie z którym w przypadku braku unijnych uregulowań to na państwach członkowskich ciąży obowiązek wprowadzenia reguł proceduralnych, dotyczących środków prawnych służących zapewnieniu ochrony uprawnień, które przedsiębiorstwa wywodzą z dyrektywy 2001/14/WE. Wyrok TSUE z 24.2.2022 r., Orlen KolTrans, C-563/20,
Wyrok TSUE wskazuje na brak procedury zatwierdzania opłat za infrastrukturę w dyrektywie 2001/14/WE. Zasady dotyczące opłat powinny promować niezależność zarządcy infrastruktury i zapewnić niedyskryminacyjny dostęp do infrastruktury kolejowej.