Jak określić wydatki w programie ochrony nad zwierzętami?
Określenie "sposób wydatkowania" oznacza wskazanie konkretnych form wykorzystania środków, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym - konkretne i jednoznaczne ustalenie sposobów wydatkowania przewidzianych środków, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu.
Tematyka: wydatki, program ochrony zwierząt, finansowanie, uchwała, naruszenie prawa, WSA, ochrona zwierząt, samorząd
Określenie "sposób wydatkowania" oznacza wskazanie konkretnych form wykorzystania środków, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym - konkretne i jednoznaczne ustalenie sposobów wydatkowania przewidzianych środków, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu.
Określenie „sposób wydatkowania" oznacza wskazanie konkretnych form wykorzystania środków, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym - konkretne i jednoznaczne ustalenie sposobów wydatkowania przewidzianych środków, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Stan faktyczny WSA w Białymstoku rozpoznał sprawę ze skargi Prokuratora Rejonowego w H. na uchwałę Rady Gminy B. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy B. w 2021 r. Wydanym wyrokiem Sąd stwierdził nieważność § 15 Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w H. zaskarżył do sądu administracyjnego § 15 ww. uchwały, wskazując na jego istotną niezgodność z art. 11a ust. 5 ustawy z 21.8.1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 572; dalej: OchrZwU). Dotyczyła ona przekroczenia delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej oraz braku uregulowania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację Programu. Zdaniem Skarżącego lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych, przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych, przeznaczonych na realizację zadań programu, względnie sprecyzowania tego sposobu w zawieranych umowach, narusza treść art. 11a ust. 5 OchrZwU. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że dokładne i konkretne określenie kwot wydatków na poszczególne zadania stoi w sprzeczności z ratio legis art. 11 OchrZwU. Sztywne określenie poszczególnych kwot na realizację określonych zadań może spowodować, że nie będzie możliwości dostosowania wydatkowanych środków do aktualnych potrzeb. Powyższe może uniemożliwić szybką realizację zadań nałożonych na gminę przez OchrZwU. Stanowisko WSA WSA uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: PostAdmU), sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 PostAdmU). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 PostAdmU należy stosować wraz z art. 91 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; dalej: SamGminU). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał; naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały; naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria, Sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w zakresie zakwestionowanym w skardze. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy OchrZwU, a w szczególności art. 11a OchrZwU. Zgodnie z art. 11a ust. 1 OchrZwU, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 OchrZwU (czyli realizację zadania własnego gminy, jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), rada gminy określa w drodze uchwały, corocznie do 31.3., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do treści art. 11a ust. 2 OchrZwU program, o którym mowa w art. 11a ust. 1 OchrZwU, obejmuje w szczególności: 1. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2. opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3. odławianie bezdomnych zwierząt; 4. obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5. poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6. usypianie ślepych miotów; 7. wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8. zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a OchrZwU). W myśl art. 11a ust. 5 OchrZwU program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych, przeznaczonych na jego realizację, oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Prawidłowe wypełnienie przez organ zawartej w nich delegacji ustawowej powinno polegać na precyzyjnym określeniu w uchwale zarówno wysokości środków finansowych na realizację programu, jak i konkretnego sposobu wydatkowania tych środków. W przepisie art. 11a ust. 5 OchrZwU ustawodawca użył bowiem sformułowania „program zawiera”, co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionych w nim elementów w treści programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zrealizowanie w uchwale stanowi o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie wskazuje się również, że użyty przez ustawodawcę zwrot „sposób wydatkowania” środków finansowych oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym - konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi w założeniach programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach, narusza zatem art. 11a ust. 5 OchrZwU. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych licznych zadań, zgodnie z priorytetami przyjętymi w uchwale. W niniejszej sprawie Rada Miejska nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania całości środków finansowych, przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Kwestionowany § 15 uchwały pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 OchrZwU. Organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały pozostawiono nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych, zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem. W konsekwencji nie ma gwarancji, że każde z zadań wymienionych w Programie będzie realizowane, a także - w jakim zakresie zostanie sfinansowane. WSA wskazał, że nie kwestionuje przy tym, iż precyzyjne określenie wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być utrudnione czy też złożone, z pewnością nie jest jednak niemożliwe. Innymi słowy szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernych trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań, wynikających z przyjętego programu, Rada Gminy B. nie analizowała poszczególnych danych składowych, i że określiła pulę środków finansowych, przeznaczonych na realizację tego programu w 2021 r. (10 tys. zł) bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z przewidzianych celów. Komentarz Wyrok WSA dotyczy problemu zdekodowania treści normy prawnej rangi ustawowej w zakresie kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały określonej treści. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest podejmowany w drodze każdorocznej uchwały i jest ona obligatoryjna. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że konieczne jest nie tylko określenie zadań i celów programu, lecz także precyzyjne wskazanie finansowania każdego z zadań. Z wypełnienia tego obowiązku nie zwalnia fakt, że niekiedy określenie kwot na poszczególne zadania i cele jest utrudnione. Brak wypełnienia tak określonej delegacji ustawowej stanowi o rażącym naruszenie prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały. Wyrok WSA w Białymstoku z 22.2.2022 r., II SA/Bk 9/22,
Wyrok WSA dotyczy problemu zdekodowania treści normy prawnej rangi ustawowej w zakresie kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały określonej treści. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest podejmowany w drodze każdorocznej uchwały i jest ona obligatoryjna. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że konieczne jest nie tylko określenie zadań i celów programu, lecz także precyzyjne wskazanie finansowania każdego z zadań. Z wypełnienia tego obowiązku nie zwalnia fakt, że niekiedy określenie kwot na poszczególne zadania i cele jest utrudnione. Brak wypełnienia tak określonej delegacji ustawowej stanowi o rażącym naruszeniu prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały.