Weryfikacja informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa

Publikacja "Weryfikacja informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa" analizuje przypadki, w których organy publiczne odmawiają udostępnienia informacji publicznej ze względu na zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorcy. Przedstawione decyzje organów i interpretacje prawne pokazują złożoność relacji między transparentnością działań publicznych a ochroną interesów prywatnych.

Tematyka: tajemnica przedsiębiorstwa, informacja publiczna, transparentność, umowa publiczna, ochrona danych, WSA, SKO

Jeżeli umowy zawarte przez podmiot dysponujący majątkiem publicznym i wykonujący zadania publiczne
dotyczą sposobu gospodarowania tym majątkiem, to zasada transparentności i przejrzystości
gospodarowania majątkiem publicznym, przy braku przesłanek wyłączających, uzasadnia uwzględnienie
wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej sposobu gospodarowania majątkiem publicznym.
Opis stanu faktycznego
A. złożyło wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia umowy zawartej pomiędzy
Prezydentem Miasta a wykonawcą B., obejmującej budowę parkingów. Wnioskodawcy przesłano umowę
zanonimizowaną, wobec czego złożono pismo wzywające do wydania decyzji odmownej, które organ potraktował
jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci pełnej treści umowy, tj. bez anonimizacji. Prezydent
Miasta odmówił udostępnienia pełnej treści umowy. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę
do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpoznawania sprawy wykonawca zrzekł się prawa do ochrony
tajemnicy przedsiębiorstwa w zakresie postanowień zawartej umowy, z wyłączeniem części załączników.
Jednocześnie wyjaśnił, iż treść zawarta w dokumentach składających się na umowę, co do których obecnie odmawia
on zgody na ich ujawnienie, stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Prezydent odmówił ujawnienia części załączników.
Stanowisko SKO
SKO uznało za bezsporną okoliczność to, że informacje, których udostępnienia oczekuje wnioskodawca, stanowią
informację publiczną i podlegają udostępnieniu we wskazanym trybie ustawowym. W uzasadnieniu uprzednio
wydanej decyzji kasatoryjnej SKO stwierdziło, że Organ I instancji nie sprostał wszystkim wymaganiom ustawowym,
a uzasadnienie zaskarżonej decyzji było zbyt ogólne i oderwane od realiów badanej sprawy, aby decyzja ta mogła się
ostać. W ponownie wydanej decyzji taka sytuacja nie występowała, wobec czego należało ją utrzymać w mocy.
Stanowisko WSA
WSA uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy niewątpliwie
realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych.
Realizacji tego prawa służy ustawa z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176;
dalej: DostInfPubU). Informacją publiczną jest, co do zasady, każda wiadomość wytworzona przez szeroko
rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne lub inne podmioty, które tę władzę
realizują bądź gospodarują mieniem publicznym, a także wiadomość, która nie została wytworzona przez
sam podmiot publiczny, lecz odnosząca się do takiego podmiotu. Niesporne jest, że Organ I instancji jest
w posiadaniu umowy, której wniosek dotyczy, a żądana informacja jest informacją publiczną. Powyższego faktu nie
kwestionują też strony niniejszego postępowania. Sporna natomiast jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia
żądanej informacji publicznej w postaci pełnej treści umowy koncesyjnej na roboty budowlane. Umowa została
bowiem udostępniona w formie zanonimizowanej, z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy.
Aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z 16.4.1993 r. o zwalczaniu
nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1913), musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak
i materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął
działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu
dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny.
Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To
na nim spoczywa bowiem w razie sporu ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy.
Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte
tajemnicą przedsiębiorcy, muszą w swej istocie dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby
negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość). WSA
wskazał, że co do zasady informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty
realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej. K ontrahenci muszą liczyć się
z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów podlegać może także społecznej
kontroli. Ponadto należy mieć na względzie, że wykonawca dysponuje majątkiem publicznym i wykonuje także
zadanie publiczne. Jeżeli zatem umowy zawarte przez podmiot dysponujący majątkiem publicznym i wykonujący
także zadanie publiczne dotyczą sposobu gospodarowania tym majątkiem, zasada transparentności i przejrzystości
gospodarowania majątkiem publicznym, przy braku przesłanek wyłączających, uzasadnia uwzględnienie wniosku
o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej sposobu gospodarowania majątkiem publicznym. Z uzasadnienia
zaskarżonej decyzji nie sposób wywnioskować, jakie argumenty skłoniły organ do podzielenia stanowiska Organu
I instancji.

W niniejszej sprawie uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć nie wskazują na przeprowadzenie przez SKO
rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim
prawem do informacji, z którego to wynikałoby, że utajnione postanowienia umowy koncesji na roboty
budowlane zawierają informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy, a konieczność jej ochrony jest
proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za jej udostępnieniem.
Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie
wszystko stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym polega
tajemnica przedsiębiorcy. Nie jest ona wartością autoteliczną, ma wszak chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi
skutkami, jakie dla prowadzonej przez niego działalności mogłoby wywołać udzielenie określonych informacji
publicznych, żądanych w trybie DostInfPubU. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć. Z przepisów dotyczących
finansów publicznych wynika zasada domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności
w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek
od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na
oświadczeniu przedsiębiorcy co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez
przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa. W zaskarżonej decyzji zdecydowanie
zabrakło takich rozważań. Ponadto mechanizmy, na które powołał się wykonawca, mające dowodzić podjęcia przez
niego kroków celem zagwarantowania poufności danych uznanych przez niego za tajemnice przedsiębiorstwa, są
powszechnymi mechanizmami - nie mają cech wyjątkowości. Trudno zatem przyjąć, że podjęcie powszechnej
aktywności celem ochrony danych traktowanych przez wykonawcę za poufne dane przedsiębiorstwa może dowodzić,
że należy je traktować jako tajemnice przedsiębiorcy niepodlegające udostępnieniu.

Komentarz
Wyrok dotyczy obecnie powszechnej kwestii wnioskowania do organów publicznych o udzielenie dostępu do
informacji publicznej i odmowy jej udostępnienia w całości bądź w pewnej części, z uwagi na zastrzeżenie przez
podmiot, którego informacja dotyczy (np. kontrahent podmiotu publicznego) tajemnicy przedsiębiorcy. WSA podkreślił
konieczność weryfikacji przez organ we własnym zakresie, na etapie rozpatrywania wniosku o dostęp do
informacji publicznej, czy informacja, co do której przedsiębiorca zastrzegł objęcie jej tajemnicą,
rzeczywiście pozytywnie spełnia test proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy
a obywatelskim prawem do informacji.

Wyrok WSA w Gdańsku z 2.2.2022 r., II SA/Gd 500/21,

Wyrok WSA w Gdańsku z 2.2.2022 r. II SA/Gd 500/21 podkreśla konieczność dokładnej weryfikacji proporcjonalności pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorcy a prawem obywatelskim do informacji publicznej. Decyzje organów publicznych muszą uwzględniać istotę tajemnicy przedsiębiorcy oraz potrzebę jawności działań instytucji publicznych.