Granice uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym
Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami zdecydowanie wykraczałoby poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 KPA – orzekł Naczelny Sąd Administracyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy G. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciwy A.S. i J.S na decyzję SKO, wskutek czego wnieśli oni skargę kasacyjną. Uznali, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Tematyka: Granice uzupełniającego postępowania dowodowego, organ odwoławczy, postępowanie administracyjne
Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami zdecydowanie wykraczałoby poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 KPA – orzekł Naczelny Sąd Administracyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy G. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciwy A.S. i J.S na decyzję SKO, wskutek czego wnieśli oni skargę kasacyjną. Uznali, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami zdecydowanie wykraczałoby poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 KPA – orzekł Naczelny Sąd Administracyjny. Opis stanu faktycznego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy G. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Stanowisko WSA i skarga kasacyjna Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciwy A.S. i J.S na decyzję SKO, wskutek czego wnieśli oni skargę kasacyjną. Uznali, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewskazanie przez SKO w uzasadnieniu decyzji przyczyn nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 ustawy z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: KPA) jest uchybieniem, które powinno prowadzić do uchylenia decyzji. Wpływ naruszenia tych przepisów na wynik sprawy polegał na tym, że w ocenie Skarżących oddalenie sprzeciwu nastąpiło wskutek niezasadnego przyjęcia, że SKO uprawnione było w okolicznościach sprawy do wydania decyzji kasatoryjnej, podczas gdy w istocie zakres czynności dowodowych nie wykluczał rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu, zamiast rozpoznać zarzut naruszenia art. 136 KPA (polegający na niewskazaniu przez organ przyczyn nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego), zastąpił organ w formułowaniu uzasadnienia decyzji. Organ odwoławczy jest zobowiązany do dokonania własnej oceny materiału dowodowego, w tym sporządzonej analizy urbanistycznej. Stanowisko NSA W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej PostAdmU). Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Poddaje się również ono kontroli instancyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, jakimi motywami kierował się sąd I instancji, oddalając sprzeciw i dlaczego uznał stanowisko organu odwoławczego za prawidłowe, mimo że organ ten uchylił się od merytorycznego załatwienia sprawy i nie skorzystał z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 KPA. Kwestia wadliwości decyzji organu I instancji w kontekście zasadność jej uchylenia została szeroko omówiona w zaskarżonym wyroku. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 KPA przez organ odwoławczy. Jednocześnie NSA wskazał, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy nie jest jednolicie rozstrzygane zagadnienie, czy organ II instancji rozpatrujący odwołanie od negatywnej decyzji może orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jeśli organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu I instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodziła. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy istnieją przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej: PlanZagospU) jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 PlanZagospU. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony jako niemal 10-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Stanowiło to znaczne odstępstwo od sposobu wyznaczania obszaru analizowanego. Prawodawca nie określił maksymalnego obszaru analizowanego, określił jedynie jego minimalną wielkość. Nie można wykluczyć, że w konkretnej sprawie, z uwagi na charakterystykę danego terenu objętego analizą planistyczną, konieczne będzie wyznaczenie terenu objętego analizą w większym niż minimalnym zakresie. Jednak taki stan rzeczy powinien zostać dokładnie uzasadniony, ze wskazaniem, że służy to zapewnieniu realizacji zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasady wolności zabudowy. W innym przypadku takie działanie organu może świadczyć o chęci realizacji żądań inwestora, a nie zapewnienia obowiązującego na danym terenie ładu przestrzennego. Skoro sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie budził poważne wątpliwości, to już choćby z tej przyczyny zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowo sporządzona analiza przekłada się m.in. na informacje o wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Część tekstowa i graficzna wyników analizy w połączeniu z brakiem w aktach sprawy dokumentów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie pozostawiają wątpliwości, że wydając decyzję organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a zakres sprawy, który pozostał niewyjaśniony, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, zdecydowanie wykraczałoby poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 KPA. Tak istotne braki postępowania dowodowego, jak stwierdzone w niniejszej sprawie nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w tym trybie. Przyjęcie odmiennej koncepcji sprowadzałoby się do tego, że to organ odwoławczy przeprowadziły de facto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wszelkimi tego rygorami (czyli np. ustalał na nowo krąg stron postępowania), a nie zaś prowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. Komentarz Wyrok NSA dotyczy możliwości prowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału sprawy – w analizowanej sprawie w postaci funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 PlanZagospU. Z uzasadnienia wyroku wynika, że generalnie taka możliwość istnieje, jeżeli nie jest konieczne przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, czyli występują warunki dokonania stosownych ustaleń na etapie odwoławczym. Organ odwoławczy może we własnym zakresie dokonywać przedmiotowej analizy, ponieważ jego kompetencja obejmuje rozpoznanie sprawy, a nie tylko ocenę postępowania i decyzji organu I instancji, co oznacza, że organ odwoławczy ma obowiązek ustalić, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i ewentualnie po uzupełnieniu tego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym możliwe będzie podjęcie rozstrzygnięcia. Jednak art. 136 KPA nie może stanowić podstawy do uzupełniania istotnych braków postępowania dowodowego, wykraczających poza ramy „uzupełnienia”. Wyrok NSA z 23.2.2022 r., II OSK 265/22,
Wyrok NSA dotyczy możliwości prowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału sprawy – w analizowanej sprawie w postaci funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 PlanZagospU. Art. 136 KPA nie może stanowić podstawy do uzupełniania istotnych braków postępowania dowodowego, wykraczających poza ramy „uzupełnienia”.