Charakter prawny umowy o dofinansowanie i odmowy jej zawarcia

Tematyka: umowa o dofinansowanie, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, administracja publiczna, PostAdmU, NSA

U mowa o dofinansowanie ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych nie jest
umową nazwaną prawa cywilnego, a jedynie umową regulującą wypłatę należnych świadczeń. Odmowa jej
zawarcia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU.
Z uzasadnienia WSA w Warszawie
WSA w Warszawie postanowieniem odrzucił skargę A. Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka) na pismo Dyrektora
Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie (dalej: Organ) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia na rzecz
ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dalej: Fundusz) na
dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu
pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19. W uzasadnieniu poinformowano, że przeważającą działalnością Spółki
jest wychowanie przedszkolne, a zatem nie może ona wystąpić z wnioskiem o wypłatę świadczenia w trybie art. 15g
ust. 1 ustawy z 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r.
poz. 2095; dalej: KoronawirusU).
WSA w Warszawie uznał, że skarga Spółki na ww. rozstrzygnięcie jest niedopuszczalna, gdyż przedmiot sprawy nie
należy do właściwości sądu administracyjnego. Pismo Organu nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2
ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej:
PostAdmU) kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych - nie jest decyzją administracyjną,
postanowieniem, pisemną interpretacją podatkową, aktem prawa miejscowego, czy też aktem nadzoru nad
działalnością jednostki samorządu terytorialnego. R ozważenia wymagało jedynie, czy zaskarżoną informację
można uznać za „inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej” (art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU).
W tym kontekście WSA w Warszawie wskazał, że ustawodawca nie określił zasad postępowania w sprawie
o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników objętych przestojem ekonomicznym lub obniżonym czasem pracy
i świadomie zróżnicował sposoby jego przyznawania. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa
uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzją administracyjną), a w których nie ma takiego
charakteru, bowiem samo przyznanie ww. świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach
fakultatywności, a nie obowiązku. Dlatego też WSA w Warszawie wskazał, że w sytuacji, gdy ustawodawca reguluje
prawo do świadczenia jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawarcia umowy, trudno mówić o uprzednim
i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym, wykreowanym przez przepisy, których dana
czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem.
WSA w Warszawie wskazał, że dofinansowanie następuje przez zawarcie umowy o charakterze cywilnoprawnym.
Wraz z wnioskiem przedsiębiorca składa podpisaną umowę, zaś wypłata świadczeń następuje na podstawie umowy
zawartej między dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy a przedsiębiorcą. Oznacza to, że dofinansowanie należy
do sfery cywilnoprawnej - pismo jest w istocie wnioskiem o zawarcie umowy w tym przedmiocie. Tymczasem sądy
administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów
o charakterze cywilnoprawnym. Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność dotyczy odmowy zawarcia
umowy, a żaden z przepisów nie pozwala na uznanie jej za czynność z zakresu administracji publicznej.
Stanowisko NSA
W pierwszej kolejności NSA wskazał, że zgodnie z art. 15g ust. 1 KoronawirusU przedsiębiorca, u którego wystąpił
spadek obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie
świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o wypłatę ze środków Funduszu świadczeń na dofinansowanie
wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy,
w następstwie wystąpienia СОVID-19, na zasadach określonych w ust. 7 i 10. Według art. 15g ust. 7 i art. 15g ust. 10
KoronawirusU wynagrodzenie to jest dofinansowywane ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń
Pracowniczych. Jednocześnie NSA wskazał, że organem właściwym do realizacji powyższych zadań jest dyrektor
wojewódzkiego urzędu pracy (art. 15g ust. 20 KoronawirusU). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 11.10.2013 r.
o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 669; dalej:
OchrMiejscPrU) ww. organ w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca spełnia warunki, występuje do dysponenta
Funduszu o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy, oraz zawiera
z przedsiębiorcą umowę o wypłatę świadczeń. W przypadku nieuzyskania limitu w formie pisemnej odmawia
przyznania świadczeń. Jeśli stwierdzi, że przedsiębiorca nie spełnia warunków, organ odmawia w formie pisemnej
zawarcia ww. umowy.

Zdaniem NSA analiza ww. regulacji prowadzi do wniosku, że w sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową
cywilnoprawną. Umowa ta została uregulowana w art. 9 ust. 2 OchrMiejscPrU, która znajduje się w obszarze prawa
administracyjnego. Dotyczy bowiem stosunków pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób nie dostrzec silnych
powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie jej wiąże się z realizacją określonych zadań dyrektora
urzędu pracy jako organu administracyjnego. Umowa o dofinansowanie nie jest umową nazwaną prawa
cywilnego, a jedynie umową regulującą wypłatę należnych świadczeń. Działanie Organu jest zatem działaniem
z zakresu administracji publicznej, z wykorzystaniem konstrukcji cywilnoprawnych.
Rozstrzygnięcie NSA
Według NSA w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem
dofinansowania. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi to etap
cywilnoprawny. Aby zaś uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień
lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis, z którego wynika upoważnienie organu
do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym nie, tj. art. 9 ust. 1
OchrMiejscPrU. Gdy organ zamierza przyznać świadczenie, musi wystąpić do dysponenta Funduszu o przyznanie
limitu wydatków na wypłatę świadczeń, a jeżeli uzyska limit – zawrzeć umowę. Najpierw jednak musi podjąć
rozstrzygnięcie, że to uczyni. W art. 9 ust. 2 OchrMiejscPrU wskazano, że w przypadku stwierdzenia, że
przedsiębiorca nie spełnia warunków, dyrektor odmawia w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy
o wypłatę świadczeń. Ustawodawca wskazał zatem, że odmowa zawarcia umowy o wypłatę świadczeń ma nastąpić
w formie pisemnej. NSA zgodził się z WSA w Warszawie, że nie jest to decyzja administracyjna. Ustawodawca
wprost wskazał przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania albo świadczenia mają charakter
decyzji administracyjnej. Z uwagi na to, że mamy do czynienia ze środkami z Funduszu, nie występuje typowa relacja
cywilnoprawna, ale administracyjnoprawna konstrukcja związana z podejmowaniem aktu. Niemniej jednak w tym
działaniu (rozstrzygnięciu), jakim jest odmowa w formie pisemnej zawarcia umowy, należy dopatrywać się władczości
administracyjnoprawnej. Rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę,
na podstawie której otrzyma wsparcie, należy zdaniem NSA uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4
PostAdmU. Stwierdzenie przez Organ, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 9 ust. 2
OchrMiejscPrU w zw. z art. 15g ust. 1 KoronawirusU i art. 15g ust. 17 KoronawirusU, stanowi rozstrzygnięcie
z zakresu administracji publicznej, które odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej
umowy. R ozstrzygając o odmowie w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę świadczeń
(dofinansowania), Organ wydaje akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień wynikających
z przepisów prawa (prawo do zawarcia umowy o dofinansowanie), zaskarżalny do sądu administracyjnego na
podstawie art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU.
NSA stwierdził, że skoro Organ może na podstawie umowy przyznać dofinansowanie, to ocenia warunki jego
przyznania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa
przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Mamy tu do czynienia
z innym aktem, a nie z czynnością materialno-techniczną. W ocenie NSA odmowę zawarcia umowy o wypłatę
należy zaliczyć do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub
obowiązków wynikających z przepisów prawa, które podlegają kognicji sądu administracyjnego. Z ww.
względów NSA uchylił zaskarżone postanowienie.

Komentarz
Na gruncie stanu faktycznego ustalonego w rozpatrywanej sprawie NSA wypowiedział się na temat charakteru
prawnego odmowy zawarcia umowy pomiędzy przedsiębiorcą (jednostką), a organem administracji publicznej
(państwem) o dofinansowanie, tj, przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o wypłatę ze środków
Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników
objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia СОVID-19.
Mając na uwadze hybrydowy charakter postępowania w tym przedmiocie i charakter umowy o ww. dofinansowanie,
NSA wskazał, że odmawiając zawarcia tej umowy, Organ wydaje akt z zakresu administracji publicznej, który
ponadto dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa (tj. prawa do zawarcia umowy), a tym samym - jest
zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 PostAdmU.

Postanowienie NSA z 5.1.2022 r. I GSK 1670/21,

NSA stwierdził, że odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie należy zaliczyć do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które podlegają kognicji sądu administracyjnego. W wyniku analizy NSA uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując na hybrydowy charakter postępowania oraz akt z zakresu administracji publicznej wydany przez Organ.